陕警院教师 金路公务员考试研究中心研究员李祖华
在2004年9月召开的十六届四中全会上，胡锦涛同志明确提出“两个趋向”的重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。在12月初召开的中央经济工作会议上，胡锦涛同志强调指出：我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。“两个趋向”的重要论断，从全局和战略的高度提出了解决我国“三农”问题的指导思想，是新形势下破解这一难题的一把钥匙。
一、“两个趋向”的意义
工业反哺农业、城市支持农村，是对工业化、城市化发展到一定阶段工农关系、城乡关系的科学概括。
一般来讲，在工业化发展初期，农业在国民经济中居主体地位，为提高整个国民经济的发展水平，应当用农业积累支持工业发展；当工业化发展到一定阶段，工业取代农业成为主导产业，为使工农业协调发展，必须加强对农业的扶持和保护，实行由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。
许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时扶持农业，工业与农业、城市与农村就会协调发展，顺利实现工业化、现代化；如果继续忽视农业，就会导致农业萎缩，城乡差距扩大，贫富悬殊，社会矛盾加剧，甚至出现社会动荡和倒退。以日本、韩国为例，它们分别于20世纪50年代末、60年代末，当各自工业化发展到一定阶段后，开始转向工业反哺农业阶段，实现了工农业的协调发展，加快了工业化、现代化进程。
从我国的情况看，新中国成立以后，为了迅速摆脱经济落后的局面、建立独立完整的工业体系，采取了优先发展重工业的战略。1952年，全国人均国民生产总值仅有50多美元，农业所占比重达70%，农业劳动力占83.5%。在这样一个水平上实现工业化，农业必然成为筹集工业化资金的主要来源。据测算，1979年以前的29年，农业为工业化提供的资金约为4500亿元。这种向工业倾斜的政策，从全局来看是必要的。但由于长期投入不足，农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善，使本来就落后的农业的发展严重滞后于工业。而且，还由于长期实行城乡分割体制，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等。虽然经过20多年的改革开放，但城乡二元经济结构仍未从根本上得到改变。
那么，现在我国是否已经到了工业反哺农业、城市支持农村的阶段呢？据测算，目前我国已进入了工业化的中期阶段，人均国内生产总值已超过1000美元，农业与非农产业的产值结构约为15∶85。这说明，工业已成为我国国民经济的主导产业。根据国际上的成功经验，在我国工业已经发展壮大的情况下，应该由以农业支持工业转入以工业反哺农业、城市支持农村这样一个新阶段。
实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，不仅是由我国工业化所处的发展阶段决定的，而且也与我国农业和农村发展所具有的特殊性和复杂性有关。对于我们这个13亿人口的大国来说，解决吃饭问题始终是头等大事。扶持和保护农业，是确保国家粮食安全的迫切需要。我国人口60%以上居住在农村，农民安居乐业对于政权的稳定具有决定性的作用。只有加快农业和农村经济的发展，增加农民收入，农村社会稳定才有坚实的基础，工业才有广阔的市场，城乡关系才能协调，国家的长治久安才有可靠的保障。
正是在深刻分析我国工业化进程和农村、农业、农民问题的基础上，在借鉴国际经验的基础上，我们党提出了“两个趋向”的重要战略思想，为新形势下解决好“三农”问题、推进统筹城乡协调发展指明了方向。
二、如何以工促农
现在，工业已是我国国民经济的主导产业，国家税收和财政收入主要来源于工业。2004年我国国内生产总值超过13万亿元，财政收入26万亿元。从国家财力来看，我们已经具备了工业反哺农业的实力。
我们这里讲以工促农，不是让工业企业直接支持农业，而主要是指通过适当的政策，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。总的来说就是六个字：少取、多予、放活。
首先是要少取。种地纳粮，天经地义，几千年来一直如此。在取消除烟叶以外的农业特产税后，党和政府决定2006年起在全国范围内全部免征农业税，从而结束了长期以来农民种田缴纳“皇粮国税”的历史。这是实施以工促农的重大举措。免征农业税，将为农民每年减轻900多亿元的税收负担。广大农民为此欢欣鼓舞，真正感受到支农政策的实惠。
其次是要多予。继续坚持对种粮农民实行直接补贴，进一步调动农民种粮积极性，保护和提高粮食生产能力。坚持和强化对农业的财政投入，将农村中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围，加大对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。完善以政府投入为主的农村义务教育经费保障机制。免除农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。进一步增加对农村公共卫生体系的投入，到2010年基本建立起公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。大幅度增加对农业科研的投入，加强农业科技创新能力建设和技术推广体系建设。
第三是要进一步放活。少取、多予说到底毕竟还是外部条件，解决“三农”问题还是要靠深化农村改革，进一步调动农民的积极性，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。全部取消农业税，要全面启动以乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革、农村义务教育管理体制改革为核心内容的改革；从体制和法律上建立起保护农民土地权益的长效机制，着眼于控制耕地征占规模，着眼于保护农民合法利益，改革现行的征地制度；进一步推进农村金融改革，改善农村金融服务。
三、如何以城带乡
以城带乡的核心，就是推进城镇化。它是一个重大的经济社会结构转型过程，其集中表现就是大量农村人口转化为城镇人口。这是促进经济快速增长、优化经济结构、提高人民生活水平的基本途径，是解决“三农”问题的根本出路。
实施以城带乡的战略方针，关键是要按照统筹城乡发展的思路，统筹中心城市发展和小城镇发展、城市就业和农村富余劳动力转移等问题，推进城乡的一体化发展和共同繁荣。
一是要切实加快城镇化进程，为农民进城就业创造更多的机会。进城就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。要建立城乡劳动者平等的就业制度，切实取消针对农民工进城就业的各种限制，真正一视同仁，平等竞争；依法保护农民工的合法权益，继续解决好拖欠农民工工资问题；增加对农村劳动力培训的投入，提高进城务工农民的素质。
二是要创造一个农民进得来、留得住的制度环境，逐步改变城乡二元结构。根据第五次人口普查的结果，我国农民工占第二、第三产业就业人口的比重已经高达465%，占建筑行业就业人员的80%。农民工这么大的一个群体，尽管他们中许多人已经在城市工作了多年，为当地经济社会发展作出了贡献，但由于收入低，无法实现在城镇买房定居的愿望，长期处于流动状态，很难成为稳定的城市居民。因此，要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件。要积极探索多种形式，解决好进城务工人员子女就学、公共卫生、文化生活、社会保障等方面的实际问题。
以城带乡，目的是要在城乡互动中构建平等和谐的城乡关系。即使我国工业化、城镇化顺利推进，也只能在一定程度上缓解农村发展面临的困难，到2010年农村人口仍在7亿左右，到2020年还会有5亿左右。实行工业反哺农业、城市带动农村，丝毫不意味着可以放松农业和农村自身的发展。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。统筹城乡经济社会发展，就是要使城市和农村紧密地联系起来，在理顺城乡关系的基础上，建立平等的经济社会发展新体制。要进一步加快传统农业向现代农业转变的进程，加快农村第二、第三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济；同时，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，让所有农民共享工业化、城镇化、现代化带来的好处，真正建立起地位平等、开放互通、互补互促、共同进步、平等和谐的城乡经济社会发展新格局。
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