作者：中宜教育国内考试研究中心教研组组长 戴斌

　　【社会问题的背景】

　　(1)从2010年8月15日开始，重庆市统筹城乡户籍制度改革在全市范围内正式施行。重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践。

　　重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗"五件衣服"，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地"三件衣服"。脱掉的这三件衣服核心是"土地"，土地也成为各方关注的焦点。

　　(2)据了解，从2010年8月1日开始，重庆市公安局807个派出所就已经设置专门窗口或平台，开始受理转户口的申请。目前已经有一万多人拿到了城镇户口。重庆市户籍制度改革的最大亮点是简化了"农转非"的条件，务工经商3年以上，可以转户口；在城里买了房子，可以转户口；投资兴办实业，年纳税达到一定数额，也可以转户口；对于乡镇户籍准入条件则全面放开，在自愿的基础上，鼓励农村居民到乡镇聚居区居住。看上去，重庆市已经完全打开了城镇之门。那么哪些农民将选择离开土地，成为城里人呢？调查发现，重庆远近郊农民存在很大差异。

　　对近郊农民而言，一纸城市户口对近郊农民而言，诱惑实在有限。从重庆主城区开车不到半小时，就到了九龙坡区陶家镇，这里是重庆市第一个户籍改革试点。镇政府一位负责人向记者介绍，早在2007年就有700名农民转为城镇户口。按照当时的政策，农民之前享有的承包地、宅基地、林地的各项权利不变。可即使这样，户籍改革仍没能在这个有着1万7千名农民的镇推行下去。

　　这位负责人算了一笔账，镇里50%的农民参与了土地流转，每户分到了2到3套120平米的楼房，一亩地一年能拿到一千元的租金，还可以在家门口的工业园区里上班，平均每户的年收入能达到2万；一旦土地被征用，可以享受每户三十万的赔偿。而这次重庆户籍改革明文要求，最多3年内，农民要退出承包地和宅基地，由政府有偿收回。

　　(3)按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，农民转户进城后，允许转户农民最多3年继续保留宅基地、承包的使用权及收益权。按照字面意思理解，3年后，转户农民将不再拥有宅基地、承包的使用权及收益权。所以无论是近郊还是远郊，满足转户条件的重庆农民都在算一笔账，城镇户口能带来的养老、医疗、教育、住房、就业等诸多福利，能否值得自己放弃农村户口附带承包地、宅基地等财产。

　　(4)作为全国城乡统筹的试点城市之一，成都已率先在全国实现了城乡基本医疗保险的全覆盖。按照规定，被征地农民都可以办养老保险，政府给予20%左右的补贴。男性到60岁、女性到50岁，就可以每月领到近300元的养老金。此外，为解决农民就业问题，成都市还定期搞各种免费就业培训，以充分保证农转居居民的就业。

　　按照成都市政府的战略，农民向城镇集中主要分3种类型：在5个中心城区建设完全与城市接轨的农民新居工程；在郊区以重点镇为主推动农民向城镇集中，城镇新型社区工程构成重点镇建设的重要组成部分；在边远山区，根据区情适度引导农民向新型农村社区集中居住。

　　成都市公安局户籍科李瑾表示，全市的人口按地域划分为3个圈层，逐步推行户改。

　　然而，为了形成土地的规模集中，成都户改的一个核心是鼓励农民放弃土地，向城区集中，这被外界认为是以土地换社保。

　　对此，当地一名政府官员却不认同这一看法，“实际上没发生什么变化，我们只是把一些闲置的土地进行了集中。”上述官员认为，“农转居”后，农民们的土地承包经营权、集体土地的所有权和补偿权、集体资产的所有权和分配权等并不发生变化。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，还可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。

　　但即便如此，并不是每一个农转居的农民进城后都能很好地生活，这其中关键性因素是受其从被征用的土地中获得租赁、入股等土地流转后收益多少的影响的。

　　中国公安大学教授王太元认为，真正要解决户口问题就必须剔除其背后附加的利益，只有实现真正的公共财政均等化，城市一体化才能跟上，否则如何户改都只是个伪命题。

　　【核心观点】

　　(1)地方政府以社保换农民土地，是在制造新的不公平。户籍之所以具有一定价值，仅仅是因为，过去半个多世纪以来，政府没有平等地向农村居民提供公共服务和公共品。因此，户籍的价值其实表示的是地方政府拖欠农民的公共服务和公共品债务。从这个角度看，负责任的地方政府现在要做的事情是，尽最大努力尽快偿还这笔欠账。

　　(2)对于“土地换社保”这一政策，戴斌老师认为其中最大的问题是，如果本届地方政府通过“土地换户籍、土地换社保”得到了土地，接纳了大量的失地农民，而后届政府无地可卖，却要承担对这些转为市民的农民的社会保障，等于替前届政府背上了沉重的财政包袱，失地农民的福利也将很难得到保障。

　　有关部门、尤其是地方政府，恐怕应当对土地换户籍、换社保的热潮进行反思。城镇化过程，应当是农民境遇得到改善的过程，在此过程中，地方政府首先需要尊重农民的土地权利，其次应当把农民当成平等的公民，积极地向其提供公共服务和公共品，为其建立与城镇人口均等的社会保障。在此基础上，让农民自主处理自己的土地，决定是否及怎样流动。

　　(3)对于农民来说，由于无法自行出让土地，所谓的“土地增值收益”同样是“期货”，所谓“社会保障”也是“期货”。以“期货”换“期货”，赌赌运气，未尝不可。反过来，政府因为掌握着征地权，足以控制土地价值变现，集中越多的筹码，越是稳赚不赢。这种一方稳赚另一方前途叵测的交易却“积极性很高”，其实反映了现行土地制度对于农民利益的某种剥夺。现行土地制度对土地流转限制，以及将转变用途的权力唯一地赋予了政府，必然导致农民降低对土地价值的预期，而政府则因垄断而掌握了土地价值的定价权和分配权，这样，政府就可以用低廉的价格甚至是远期支票(如社会保障)来换取农民的土地，在我看来，这种因现行土地制度而带来的价值扭曲，而非报道中天花乱坠的各种城市福利，才是导致农民进城“积极性很高”的根本原因。