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2010年新大纲版公务员录用考试专用教材之申论
目录
模块一 全面认识申论考试
第一章 申论及申论考试分析
第一节 申论考试试卷分析
一、申论考试的整体结构
二、名师解读
三、分析申论考试的内容结构
四、申论考试的重点环节
第二节 申论本色
一、申论的内涵
二、申论所考查的思维能力
三、申论考试的特点
第二章 申论考试考情透析
第一节 表解申论考试命题规律
一、给定材料的规律分析
二、申论要求的趋势分析
第二节 申论考试阅卷情况及评分标准
一、申论考试阅卷情况
二、申论考试评分标准
第三章 申论应试对策
第一节 关于备考资料的选择
第二节 申论应试的“战略”把握
一、报考者的心理准备
二、阅卷老师的评分心理
第三节 不同阶段的学习方法与时间分配
一、初学阶段
二、应用总结阶段
三、熟练提高阶段
四、查缺补漏阶段
五、高手阶段
第四节 申论答题八忌
一、忌不看材料，匆忙下笔
二、忌照抄材料，不作提炼
三、忌心态不正，观点偏激
四、忌脱离材料，随意跑题
五、忌层次模糊，逻辑混乱
六、忌论述虚华，脱离实际
七、忌不顾字数，肆意作答
八、忌字迹潦草，卷面杂乱
第五节 申论的高分对策
一、对各部分知识进行细致的总结
二、总结出规律或套路
三、形成良好的答题习惯
四、考前集中训练做题，把握关键
模块二 全面分析申论测查能力
第一章 综合管理类申论考试测查能力分析
第一节 阅读理解能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第二节 综合分析能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第三节 提出和解决问题能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第四节 文字表达能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第二章 行政执法类申论考试测查能力分析
第一节 阅读理解能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第二节 贯彻执行能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第三节 解决问题能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
第四节 文字表达能力
一、大纲表述
二、专家解读
三、现实意义
模块三 全面分析申论题型
第一章 归纳概括题
第一节 归纳概括综述
一、 归纳概括的含义
二、归纳概括题型综述
三、归纳概括类试题的评分标准
第二节 归纳概括的注意事项及易犯错误提示
一、归纳概括的注意事项
二、归纳概括易犯错误提示
第三节 归纳概括的基本原则
一、准确掌握申论要求
二、全面把握材料
三、忠实于原文
第四节 归纳概括的应试技巧
一、概括主要内容的应试方法与技巧
二、概括主要问题的应试方法与技巧
第五节 归纳概括题实例评析
一、构建政府诚信
二、城市垃圾
第六节 同步演练
第二章 综合分析题
第一节 综合分析综述
一、综合分析的含义
二、综合分析题的特点
三、综合分析题型综述
四、综合分析类试题的评分标准
第二节 综合分析的注意事项及易犯错误提示
一、心理干扰
二、以往记忆的干扰
三、未能扣住材料和设问的“字眼”
四、缺乏必要的理解能力
五、基础理论知识掌握不牢靠
六、解题步骤不规范
第三节 综合分析的基本方法
一、仔细审题
二、回看材料
三、统筹作答
第四节 综合分析的应试技巧
一、审题的技巧
二、阅读材料的技巧
三、作答的技巧
第五节 综合分析题实例评析
一、应对金融危机
二、国民文明素质
第六节 同步演练
第三章 提出对策题
第一节 提出对策综述
一、提出对策的含义
二、提出对策题型综述
三、提出对策的评分标准
第二节 提出对策的注意事项及易犯错误提示
一、方案必须具有针对性
二、方案必须具有可行性
三、方案必须全面
四、方案的语言表述应该符合“模拟身份”
第三节 提出对策的基本方法
一、细心审题，准确定位
二、主次分明，抓住主题
三、确定步骤，写出草稿
四、认真修改，完成定稿
第四节 提出对策的应试技巧
一、运用倒推法，全面分析原因
二、针对不同原因，制定相应对策
三、运用判断分析法，进行方案评估
第五节 提出对策题实例评析
一、招商引资问题
二、建设社会主义新农村问题
第六节 同步演练
第四章 写作论证题
第一节 写作论证综述
一、写作论证的含义
二、写作论证题型综述
三、论证表达的评分标准
第二节 写作论证的注意事项及易犯错误提示
一、丢掉主旨，偏离题意
二、立意陈旧，思路单一
三、标题不准，表述老套
四、思路不清，逻辑混乱
五、不会引用，断章取义
第三节 写作论证的基本方法
一、熟悉议论文常用的文章结构方式
二、掌握常用的论证说理方法
第四节 写作论证的应试技巧
一、逻辑严密，标新“立意”
二、用词精准，拟好标题
三、紧扣主题，精选素材
四、综合思考，老练布局
第五节 申论写作中常用的名言名句
一、社会现象的联系
二、为人处事的德行
三、处理问题的方法
第六节 写作论证题实例评析
一、土地问题
二、网络募捐问题
第七节 同步演练
模块四 全面掌握申论文体
第一章 议论文
第一节 申论议论文的写作特点
一、议论文概述
二、议论文的结构与写作方法
第二节议论文写作的注意事项
一、议论文语言表达的基本要求
二、申论议论文写作中的常见问题
第三节 申论考试中两种重要的议论文
一、策论文
二、政论文
三、策论文与政论文的区别
第二章 应用文
第一节 汇报提纲
一、汇报提纲的分类
二、汇报提纲的结构及写作指导
三、真题范文
第二节 报告
一、报告的分类
二、报告的结构及写作指导
三、真题范文
第三节 讲话稿
一、讲话稿的特点
二、讲话稿的分类
三、讲话稿的结构及写作指导
四、讲话稿和发言稿的区别
五、真题范文
第四节 发言稿
一、发言稿的特点
二、发言稿的写作指导
三、真题范文
第五节 其他常用应用文
一、请示
二、通知
三、意见
模块五 中央及地方真题精选
第一章 2009年中央、国家机关公务员录用考试《申论》试卷
参考答案及解析
第二章 2009年天津、湖北、陕西公务员录用考试联考《申论》试卷
参考答案及解析
第三章 2009年上海公务员录用考试《申论》试卷
参考答案及解析
第四章 2009年山东省公务员录用考试《申论》试卷
参考答案及解析
模块六 申论理论基础与热点聚焦
第一章 申论理论基础
第一节 科学发展观
理论直击
核心解读
延伸阅读
第二节 和谐社会
理论直击
核心解读
延伸阅读
第二章 申论热点聚焦
第一节 政治维度
理论论述
命题切入点一：问责制
命题切入点二：政府职能转变
命题切入点三：群体性事件
第二节 经济维度
理论论述
命题切入点一：企业改制
命题切入点二：统筹城乡发展
命题切入点三：扩大内需
命题切入点四：保增长
第三节 文化维度
理论论述
命题切入点一：深化文化体制改革
命题切入点二：整治网络低俗之风
命题切入点三：诚信社会
第四节社会维度
理论论述
命题切入点一：农村社会养老
命题切入点二：看病难、看病贵
命题切入点三：收入分配改革
附录
铸就党执政为民的中坚力量
——新中国成立60年来领导班子和干部队伍建设综述
在庆祝中华人民共和国成立60周年大会上的讲话
2010年新大纲公务员录用考试专用教材
申论
来源：华图教育
模块一 全面认识申论考试
第一章 申论及申论考试分析
当今社会，参加公务员考试成为越来越多人的选择。《申论》作为一种全新的考查方式，区别于我们以往的写作，大多数报考者对其还不甚了解，因此在应试中感到相当有难度，写作中出现的问题也不少。本章通过对申论真题的解读，引领报考者了解申论。
第一节 申论考试试卷分析
名师解读
从以上的申论真题我们可以看出，申论考试的出题形式比较规范，总体上分为三大部分：(1)注意事项，说明答卷的要求、时间，提出指导性建议；(2)申论写作的背景资料；(3)作答要求，要求报考者在弄清背景资料的基础上完成题目。从中我们可以了解到以下信息。
1.注意事项：这一部分主要是申论考试的一些基本要求。
特别提醒：报考者要特别注意的是，注意事项规定了考试的一些基本要求，未按要求作答的，不得分。因此，报考者一定要看清题目要求，认真作答。
2.背景资料：这一部分主要是申论考试作答的主要依据。
特别提醒：阅读材料是做好申论的第一步。有关阅读理解具体方法技巧详见模块二第一章。
3.作答要求：这一部分即是要求报考者作答的题目。
特别提醒：审题是做好申论的先决条件。现在每年的申论考试题型变化都比较大。看似一样的题目，而实际的要求却有本质区别，要仔细审题，关注细微区别。
分析申论考试的内容结构
中央、国家机关申论考试的材料内容涉及政治、经济、法律、教育等社会现象诸方面，是带有新闻性质的现实材料，反映的多是社会现实生活中的某一热点问题，基本上不会涉及重大理论问题或专业性极强的问题。近几年来，申论考试所给定的背景资料文字有增加的趋势。
申论考试要求一般有四方面的内容，现归纳如下：
第一，对给定材料的理解、分析、整理、归纳、概括，用200字左右的篇幅(近几年概括题的字数已增加到500字以内)，概括出给定的背景材料的主题。
第二，对文中所反映的某种现象或观点给予评析。字数一般在200—400字。
第三，对主要问题提出见解，提出对策，提出具有可操作性的解决方案，体现针对性与可行性，或是对已提出的观点或对策进行选择判断，并说明理由，字数一般为300—400字。
第四，对见解、方案的论证。这部分内容要求1200字左右，标题自拟或给定标题进行论述，中心明确，论述深刻，有说服力。
这四方面的要求，一般是通过2—4个题目来体现的。
第二章 申论考试考情透析
申论考试的主要功能就是通过报考者对给定材料的概括、分析、提炼、加工，检测报考者阅读理解能力、综合分析能力、贯彻执行能力，提出和解决问题能力及文字表达能力。申论考试的命题发展趋势便是以此为指导思想，命题者会在认真总结历年考试情况、广泛听取中央有关部门和专家的意见的基础上，不断改进题型、题量和结构，完善申论材料的选择和评分标准，确保申论考试功能得到更好的发挥。因此研究历年申论真题的演变显得尤为重要。
第二节 申论考试阅卷情况及评分标准
一、申论考试阅卷情况
(一)阅卷基本流程
组成评卷小组
封闭阅卷
按题分组，流水作业
专人评专题，两人共阅一题，严禁一人阅完
抽样评卷，制定标准，全面铺开
专人复核，专人统分，专人登分，专人核分
试卷半年后销毁
(二)电脑阅卷的基本流程
阅卷场先将报考者答题卷扫描进电脑，一般是每分钟100份的速度，1小时可以扫描6000份试卷进入电脑。报考者的答题卷是以照片形式显示的，与原件形式上完全一样。
电脑按照预先设定的程序，将试卷随机发送到各台联网电脑上，报考者的考号和姓名等个人信息是被遮蔽了的，能够有效防止阅卷教师作弊。阅卷教师在自己的电脑前，看着屏幕上的试卷打分，将分数敲进电脑屏幕的指定位置。
每份试卷基本上由两名阅卷教师评分，阅卷教师根本不知道自己阅的卷是谁的，也不知道谁在与自己阅同一份试卷。为了保证阅卷教师认真看完答案再打分，所以电脑软件设定每篇作文必须看满多长时间，通常是每篇文章在屏幕上显示4分钟，4分钟过后下一篇文章才会显示出来。
如果没到4分钟，下一篇文章就不会“跳”出来，这就可以有效地避免个别阅卷教师打“神仙分”，打“印象分”。主考部门深知，公务员考试在某种意义上其意义和价值远胜于高考，高考考得好只是给人展示了一个希望，而公务员考试考得好给人展示的却是一个结果。
(三)电脑阅卷的相关内容
网上阅卷：得分评定
如果两名阅卷教师在不同的电脑上，甚至可能是在不同的时间里，对同一份试卷的打分分差在一定限度内，电脑会自动取其平均分作为报考者该题的最后得分。
网上阅卷：误差处理
分差的浮动范围，各级各地并不完全相同，有的是6分，有的是10分。如果超过分差，电脑会将同一份试卷自动传送给题长或第三位阅卷教师重判；如果题长没有把握，或者出现争议较大的文章，就把文章传送给专家组会审。
网上阅卷：第一印象
提醒：在公务员考试采用电脑辅助阅卷以后，报考者要特别重视作文的视觉印象，要给阅卷教师留下良好的第一印象。
网上阅卷：修改技巧
在试卷的形式上，要做到卷面整洁，不要轻易改动错别字，有错别字最好在字下划一横线而不是改动，因为改动后会打破卷面的平衡。
网上阅卷：注重形式
报考者在答题时要尽可能使文章的层次通过分段和段旨句清晰地显示出来。阅卷过程中，最关注的内容依次是标题、开头一段、中间各段开头一句、最后一段。俗话说：“行家一伸手，便知有没有”。有经验的阅卷教师会在一秒钟内通过整体认知的方式在脑海中对答卷留下第一印象，判定文章档次。后面的依次阅读事实上是对第一感觉的验证。
二、申论考试评分标准
申论写作的评分公式一般是：内容+形式+奖励-字数-错别字=实际得分，但每年的标准还是有一定的变化。下面以某省2007年公务员申论考试的评分标准为例。
第一题评分标准
能概括出参考答案中给出的主要问题的，即可给分。只要求报考者概括的意思相同或相似，不强求文字相同。
评分时，每缺一个主要问题扣4分；没有紧扣资料，概括欠准确扣4—5分；条理不清，扣3—5分；字数每超过10字扣1分，累计扣分最多为3分。
第二题评分标准
注意：评分时，参考答案中对策只作参考，不是唯一的标准，只要报考者提出相应对策，言之有理，就要酌情给分。可分为四个等级打分：
一等(26—30分)：紧扣主要问题提出对策建议，对策建议具有针对性、具体性、可行性，具有一定的创见性，语言流畅，字体美观；
二等(16—25分)：能针对主要问题提出对策建议，对策建议具有一定的针对性、具体性和可行性，语言通顺，字体端正；
三等(6—15分)：对策建议缺乏针对性、具体性和可行性，语言基本通顺，字体清楚；
四等(0—5分)：脱离主要问题，无对策建议，语言不通顺，字体难以辨认。
第三题评分标准
可以分为五个等级打分：
一等(41—50分)：紧扣主要问题，观点鲜明，内容充实，分析透彻，结构严谨，语言流畅，标题准确而醒目，字体美观；
二等(31—40分)：能针对主要问题，观点明确，内容较充实，结构完整，语言通顺，标题正确，字体端正；
三等(21—30分)：基本能针对主要问题，观点基本明确，内容一般，结构基本完整，语言基本通顺，标题基本正确，字体清楚；
四等(11—20分)：基本脱离主要问题，观点不明确，内容单薄，结构欠缺，语病较多，标题不准确，字体不好辨认；
五等(0—10分)脱离主要问题，中心不明，观点不明，内容贫乏，结构混乱，语言不通顺，题不对文或无标题，字体难以辨认。
第三章 申论应试对策
第一节 关于备考资料的选择
“工欲善其事，必先利其器。”合适的备考资料，将会使备考工作事半功倍。下面给大家介绍几种备考资料：
(1)近几年的党和政府的理论文献。十七大和十七届三中全会，是最近的重要会议。会议所传达的精神，报考者一定要熟悉。每一年的“两会”都是人大代表和政协委员商量国事的时候，所讨论的议题都是社会热点问题。报考者要予以关注。(这一内容详见模块五)
(2)重点报刊的评论。如新华社主办的《半月谈》和《求是》、《人民日报》、《光明日报》等。《半月谈》是中宣部根据新时期加强基层思想政治工作的需要，委托新华社主办的、面向广大基层读者的重要党刊。《半月谈》针对不同读者的需求，多层次、全方位开掘特色报道、深度报道和独家报道，深受社会各界广泛好评。其紧贴热点理论和热点问题，非常适合申论考试。其开篇《半月评论》是很好的申论范文，建议报考者仔细研读。《求是》杂志是中共中央的机关刊物。《求是》杂志中刊登的中央领导人的文章应仔细研读。《人民日报》是中国共产党中央委员会机关报，是当今中国最具权威性和影响力、发行量第一大的综合性报纸，其不定期出的社论也是很好的申论范文，报考者可品读。以上刊物都有网络版，报考者可参阅。
(3)《理论热点问题面对面》。一年一本的《理论热点问题面对面》是中央宣传部理论局在深入调研基础上，组织理论界专家学者撰写的通俗理论读物。该书对广大干部群众普遍关心的热点难点问题，进行了深入浅出的回答，观点准确、说理透彻，具有较强的针对性和说服力，是申论辅导的绝佳资料。
(4)重点网站的新闻报道。如新华网的《焦点网评》，其包含《新华视点》《媒体荟萃》等子栏目，这些栏目关注时事热点，深入剖析事件背后的原因。对于我们判断和追踪热点问题，有很大的帮助。其他还有人民网、光明网等。相关网址如下：
求是理论网：http://www.qstheory.cn
新华网焦点网评：http://www.xinhuanet.com/focus
人民网：http://www.people.com.cn
光明网：http://www.gmw.cn
第三节 不同阶段的学习方法与时间分配
国家公务员录用考试中不同的科目备考的方法不尽相同，需要学习和掌握的知识也不少。因此，报考者必须科学合理地安排备考时间。就申论而言，报考者要想在有限的时间内全面地了解申论试题的命题规律和特点，熟练掌握不同题型的解题方法并形成自己的解题技巧和思路，这就需要把申论复习备考的过程分为若干阶段，明确每一个阶段的学习目标和学习任务，并采取相应的复习方法，循序渐进地进行复习，逐步消化、吸收申论知识，才能使自己的阅读能力、总结概括能力、解决问题能力和文字表达能力有显著的提高。
一、初学阶段
目标：正确认识申论学习的过程，掌握一些基本的申论知识。时间：15小时。
学习任务：刚开始接触申论，有必要将考试大纲阅读一遍；重点了解历年考试大纲的变化以及申论测试的环节；其次还需要了解申论测试的试卷结构和注意事项，以及评分标准。
学习方式与巩固：制订初步的学习计划，同时将申论测试的注意事项以及历年大纲的变化情况制成对照表，并牢记申论测试的评分标准。
二、应用总结阶段
目标：在充分了解历年真题的基础上，掌握各个题型的命题规律和解题方法。时间：30小时。
学习任务：至少做完近五年国家公务员考试试题，并依据参考答案及评分标准进行评分。
学习方式与巩固：每做完一套题，对照参考答案和评分标准认真总结得分和失分原因，同时总结不同题型的特点、命题规律以及自己的解题方法。
三、熟练提高阶段
目标：强化训练，保持状态，提高做题的速度。时间：50小时。
学习任务：学会在最短的时间内抓住给定材料的主题，依据题目要求形成基本答题思路，在模拟练习中提高自己的阅读理解能力、综合分析能力、贯彻执行能力、提出和解决问题能力及文字表达能力。
学习方式与巩固：开始限时做题，发现自己的强项类型和弱项类型，并找出其原因。
四、查缺补漏阶段
目标：完善自己的知识体系，进一步提高解题能力。时间：30小时。
学习任务：在明确自己弱项的基础上进行有针对性的训练。
学习方式与巩固：在考前每天坚持在规定时间内做完一套题，对自己的弱项加以完善。
五、高手阶段
目标：不仅能够迅速读完材料，掌握材料大意，同时能够快速形成解题思路。没有时间限制。一般报考者达到查缺补漏阶段就足够了。
第四节 申论答题八忌
一、忌不看材料，匆忙下笔
即忌不看材料，或只是简单的阅读完材料就匆忙作答。申论的给定材料是一个统一的整体，没有任何一则材料是脱离这个整体存在的。正是由于这个原因，在申论的作答时，一定不能脱离整个材料，要仔细把握住材料的核心思想和整体脉络。报考者需要明白，给定材料就是申论考试作答的依据，贯穿于申论作答的始终。总体来说，在归纳概括题部分，答案全都来自材料。所提对策的可行性、针对性也是对材料而言的，而综合分析题所提到的言论或现象都已经包含在材料里，而论述写作题的论点和根本对策思路也都源自材料，论证更是要充分利用材料来论证。通过对以上各题型的分析，申论考试取得成功的关键就是“用材料说话”。根据阅卷的经验来看，如果没有把三成熟的材料通过消化加热到八成熟或九成熟，那么即使你具有作家的书面表达能力，也不可能取得一个理想的成绩。这是因为申论考题的答案往往都来自对材料的概括和分析，而不是完全脱离材料的自由发挥。
二、忌照抄材料，不作提炼
即忌不对材料作概括总结，直接照搬照抄。这与第一条刚好相反，很多报考者在作答时只是把给定材料东拼西凑，原封不动地抄写一遍。由于申论考试考查的是报考者的概括总结能力和文字表达能力，因此必须用自己的话来阐述给定材料的涵义。在表达时一定要注意使用比较正规的政治表述方式。
三、忌心态不正，观点偏激
即忌心态不正，写作时观点偏激。有的报考者对事物和问题的习惯性思维和判断过于片面，以致答题时提出过激的观点和举措，或立场不公正，只代表问题的一方说话，不能客观公正看待事物和处理问题。
四、忌脱离材料，随意跑题
即忌脱离给定材料，一是指假设前提答题，二是指在答题时前后主题相互脱离。这种情况在报考者对第一题(概述主要问题或主要事实)和第二题(提出解决方案)作答时尤为常见，特别是在提出方案时，常有报考者大列“如果有什么情况发生，就怎么办”、“如若这样不行，就那样处之”的措施，脱离材料中所蕴藏的既定主题的要求，假设种种前提，看似考虑周全，实则未得要领。还有一种情况，就是脱离题干所设定的身份答题。一般而言，申论试卷所要求报考者提出和解决的问题属于政府职能部门的一般性工作问题。其主要考查的是报考者是否具备提出问题和解决问题的基本能力，而不是强调某一具体专业或某一岗位的独特的专业化知识。在实际作答中，很多报考者往往习惯于自身角色，无视考题要求，撇开虚拟身份，着力于自身长期实践的工作或专长，以实击虚，导致自身定位不准确，其结果往往是自我感觉良好，但实际上却相去甚远。
五、忌层次模糊，逻辑混乱
即忌报考者作答主题不明，内容繁杂，层次模糊不清，逻辑混乱，系统性不强。部分报考者不能有效立足于整体思维，谋篇布局，分析材料时分不清主次、轻重、缓急；或者概述问题不集中，陷入零散的材料中，有一个算一个，蜻蜓点水，面面俱到，抓不住要害；或者陈列方案时，没有系统，层次不清，逻辑混乱；或者论证方案时，取小舍大，舍本逐末。整个作答前后杂乱，不能抓住既定主题，一以贯之。
六、忌论述虚华，脱离实际
即忌对主要问题的判断不透彻，不能抓住问题的根源，找到其症结所在。文章堆满了不能解决问题的华丽辞章，对问题概述模糊不清；分析问题空谈阔论，语焉不详；所提对策泛泛而谈，脱离实际，缺乏可操作性；论证用词华丽，冗杂不实。总之，这样的作答是游走于要害之外。
模块二 全面分析申论测查能力
第一章 综合管理类申论考试测查能力分析
(适用于报考省级以上〈含副省级〉综合管理类职位的报考者)
省级以上(含副省级)综合管理类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力。就是借助自身实践经验，提炼事实，反映本质，多角度分析和归纳，界定问题，运用说明、陈述、议论等方式，表述思想观点。简单一句话，就是考查报考者提出问题、分析问题、解决问题、表达问题的能力，也就是考查报考者透过现象看本质的能力。
第一节 阅读理解能力
一、大纲表述
要求全面把握给定资料的内容，准确理解给定资料的含义，准确提炼事实所包含的观点，并揭示所反映的本质问题。
二、专家解读
阅读理解是做好申论试卷的前提条件，就是要求报考者读懂给定材料所包含的含义，这是整个答题过程中最基础的工作。由于申论试卷给出的材料是前后无序、杂乱铺陈的，这就需要报考者把握材料之间的关联，抓住给定材料的主旨，为后续的作答做好准备工作。有些考生为了节约时间，看见熟悉的题材草草扫一遍材料就作答。这其实得不偿失，申论作答都来源于材料，如果没有准确把握材料，就事论事，偏离了主题，答得再好也是枉然。
与以往的《中央机关及其直属机构考试录用公务员公共科目考试大纲》相比，2010年大纲对申论测查能力有明确、详尽的表述。这样就给报考者复习备考提供了明确的方向。下面我们结合大纲描述，对公务员考试要求的阅读理解能力给与详尽分析。
(一)全面把握给定资料的内容
申论阅读往往提供大量的材料，如何从整体上把握这些材料，并依据这些材料分析得出整个材料所要说明的中心问题，这是申论考试的关键。这就要求报考者必须着眼于全局，要对材料有个全面的把握，全面理顺材料间的关系，而不应在某一组材料所反映的某一方面的问题上纠缠不清。这样可能会将报考者的思维引入歧途，偏离文章的中心思想。
(二)准确理解给定资料的含义
有些材料具有比喻和类比意义，这类材料给出的可能是故事、寓言、格言或自然、社会现象介绍，透过材料表面的荒诞夸张来审视材料的隐喻义，通过把握材料表现的事物本质特征来明确材料的隐喻义，就不会就事论事、言不及题了。明确关键语句的隐喻义，有时可成为理解整段材料隐喻义的一把钥匙。
一般来说，用含有隐喻义的材料写议论文，有较强的现实针对性。我们可以从中获得启发，展开联想，去思考相似的社会生活现象或包含相似道理的一些事物。同时就能理解：写这类议论文不能光停留在对材料隐喻义的挖掘上，要引申开去，着重论述所联想的事物或现象；而准确揭示材料的隐喻义，找准两者的相似点，立论的第一步就不会偏离题意。
在申论考试中，给定的不是一段材料，而是几段材料，这就需要按照上述方法理解每一段材料的含义，然后根据题目要求，领悟各段材料的相同点或不同点，归纳整理，提出方案，发表议论。
审清几段材料的共同点，是使文章中心明确、议论不脱离材料的前提；理解几段材料的不同点，可从材料的比较分析中活跃思路，挖掘新的角度，使议论趋向深入。所以，就提供几段材料写议论文来说，对材料的析同审异工作必须特别仔细。而对我们来说，如果熟练地掌握了审清一段材料含义的基本技巧，那么，参加考试多看几段材料，再根据要求来审清它们的含义，也就不是困难的事了。
(三)准确提炼事实所包含的观点
报考者阅读给定资料的主要目的是进一步深入理解材料内容，进而提炼材料所表达的观点。因此，在阅读时报考者应在以下四个方面多加注意：
(1)理解词语在具体语境中的含义。
①理解多义词在文中的特定意义。这里的多义词指在特定的语境中的特定意义，与一词多义不同，它的含义是不固定的，是在语境中临时具有的，离开具体的语言环境，其意义就不存在了。语境在阅读中，指的是语言环境，包括词语运用的时间、地点、人物、对象、场合、题旨、上下文等。
②理解代词在文中所指代的具体内容。代词在材料中的运用非常灵活，指代的范围很广，既可以代替实词、短语、句子，甚至语段，还能替代复杂的概念。
③理解词在语境中的含义。首先要理解词语所在句段的内容，从该词的基本意义出发，结合上下文做出合理的引申或推断，并将结论代入原文进行验证。
④理解词语在材料中的表达作用。即在理解词语的含义之后，还要进一步体会为什么要用这个词，要注意从语段乃至文章内容、思路等方面进行分析。
(2)理解材料中的重要句子。重要句子在材料中通常有如下几种：一是提示段意的重点语句，主要指段落的起始句、结论性的句子；二是提示文章中心、主旨、观点、情感的句子，此类句子主要是指文章开头，结尾的结论性、概括性语句和段落的中心句；三是提示文章脉络层次的语句。要抓住文章挈领性、过渡性、总括性的语句以及区分段落层次的语句。
(3)把握材料大意。首先，要辨别并筛选材料中重要的内容。阅读材料并从材料中筛选出重要信息，这对以后写作环节有很重要的作用。阅读材料，找出相关信息，加以辨别选择，在理解的基础上进行加工，然后准确表达。
其次，要把握材料所表达的观点和态度。对材料观点和态度的把握，直接影响到以后方案的提出和问题的解决以及对问题的论证观点是肯定还是否定，态度是赞成还是反对，这些都要通过材料的语言信息表达出来。在阅读的时候要对材料中的信息进行辨别、比较、筛选，抓住重要信息，仔细推敲和揣摩，对材料的观点和态度有所把握。
(4)具体分析材料思想。通过阅读，对材料的内容有了整体把握，对材料的结构也有所分析，在此基础上总结、分析材料所反映的中心思想。每篇文章总有一定目的，或赞成什么，或批判什么，或宣传某种思想观点，或驳斥某些观点，或介绍什么事件，或传播什么知识，或抒发某种感情……总之，不管哪种文体的文章都有一个中心思想，选材、构思、行文都是围绕中心思想展开的。要归纳概括中心思想，必须对整个材料有个整体把握，掌握整体和部分的关系，抓住本质，进行概括。
第二节 综合分析能力
一、大纲表述
要求对给定资料的全部或部分的内容、观点或问题进行分析和归纳，多角度地思考资料内容，作出合理的推断或评价。
二、专家解读
阅读理解的过程就是对给定材料的综合分析，需要我们运用所学的逻辑学知识和科学思维方法进行综合，需要运用概念、判断、推理、归纳等方法对给定材料进行深层次的分析加工，这种能力实际上是公务员日常处理问题能力的集中体现。不懂综合就不能从宏观上把握给定材料整体含义，不懂分析，就不能从微观上理解给定材料的本质，这种科学的思维方式是解决任何问题都必须具备的。
综合分析能力是公务员必须具备的应用性智能思维能力，是公务员能力的基础。一般情况下，人们常把综合分析能力作为判断能力高低的主要标志。例如一位领导刚到任，其下属往往会在私下议论、评价他的“水平”如何。当看到这位领导在很短的时间内很快熟悉了情况，抓住主要矛盾，准确有效地解决了一个个困难问题时，所属成员会赞扬新领导有“能力”。这个“能力”主要指这位领导的观察、思考和决策等方面的能力。从本质上看，也就是指他有较强的综合分析能力。
进行综合分析几乎贯穿在整个公务活动的始终。调查研究少不了它，整理资料少不了它，实施决策也少不了它。若从实际工作的角度出发，去阐明“综合分析”的含义，可以理解为：综合，就是对本部门的各种现象、问题进行收集、归纳、概括，以认清其共同的本质特征。分析，就是对部门的状况、矛盾进行分析、剖析，搞清其性质、范围、特点、发展的程度、产生的原因以及与其他各方面的相互关系等等。通过综合、分析，进行判断、推理，为制定决策和行动方向提供正确的意见和方案。因此，这里所说的综合分析能力，包括了调查、汇总(归纳、概括)、分析和判断、推理等一系列能力。例如，作为一名领导，当听完领导传达文件、布置工作的要求后，如何深刻地理解文件的精神和上级领导的意图，准确地按照上级的规定并结合本部门的实际情况做计划和落实上级指示精神？当领导主持一个会议时，如何能把会上各种各样的发言内容进行汇集、整理、分类，区别优劣，发现问题所在，找出矛盾根源，很快理清思路，制定出对策？当一位领导赴所属基层检查工作时，如何在纷繁的资料和信息的基础上很快整理出调查报告或汇报提纲，客观地评价各方面的工作情况？成绩有几方面，问题有几点，其发展趋势怎样，对策是什么？这就要看这位领导综合分析能力的强弱了。如果缺乏这种能力，是绝对搞不好这些业务工作的。
体现到公务员考试中，就是要求对给定资料的全部或部分的内容、观点或问题进行分析和归纳，多角度地思考资料内容，作出合理的推断或评价。
第三节 提出和解决问题能力
一、大纲表述
要求借助自身的实践经验或生活体验，在对给定资料理解分析的基础上，发现和界定问题，作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施。
二、专家解读
申论考试大多反映的是社会问题或是社会现象，这就要求报考者能够发现问题，即材料反映的问题是什么，产生这一问题的原因是什么。提出问题能力是公务员的基本能力，也是申论考试重点考查的能力，具备这一能力才能为解决问题做好准备。公务员的工作主要是处理公务，就是具备解决问题的能力。这种能力在作答上就是能针对材料所反映的问题提出相应的切实可行的对策。只有做到了这一点，才算是解决了问题。
提出和解决问题能力贴近于公务员的实际工作要求，也体现了省级以上(含副省级)综合管理类职位对能力的较高要求。
(一)发现和界定问题
一谈到解决问题，人们常有的第一感觉，就是巴不得立即找到好的方法解决问题。这样的想法无可厚非，但是，如果直接从方法着手，未必能够理想解决问题，甚至容易陷入陷阱。那么，该从何处着手呢？爱因斯坦说：“提出一个问题往往比解决问题更重要”。发现和界定问题，这是解决问题的首要一步。
20世纪50年代，全世界都在研究制造晶体管的原料——锗，大家认为最大的问题是如何将锗提炼得更纯。
日本新力公司的江畸博士和助手黑田百合子就此进行了探索，但总免不了会混进一些物质，而且每次测量都显示了不同的数据。后来他们反思：研究这一问题的目的，无非是要让锗能制造出更好的晶体管。为何一定要将问题陷在如何将锗提炼得更纯这一点呢？
于是，他们去掉原来的前提，而另辟新途，即有意地一点一点添加杂质，看它究竟能制造出怎样的锗晶体来。结果在将锗的纯度降到原来的一半时，一种最理想的晶体产生了。此项发明一举轰动世界，江畸博士和黑田百合子分别获得诺贝尔奖和民间诺贝尔奖。
不妨做一下比较：
错误界定：将锗提纯。
正确界定：制造出更好的晶体管。
我们关注的重点应是问题本身，而不是问题的表象。如城市交通秩序乱或许是问题，但也可能是城市建设规划差、市民文明素质不高、市政建设落后的表象。俗话说，对症下药。抓错药方的最普遍的原因就是没有正确地界定病症。能够提出正确的问题，就等于解决了问题的一大半。
(二)作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施
在经过分析思索之后，我们会在头脑中产生一系列与所界定问题相关的可行解决办法和方案，接下来就是要对这些方案作出评估或权衡，以便能够把它用于实际的政策问题的解决中。政策评估实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，即评估标准。它是政策评估者在政策评估过程中据以对政策方案和政策效果进行优劣判断的准则。
政策评估就是解决问题的构思阶段。它实际上包括策略方向的设想和细节设计两个步骤。策略方向的设想是指运用创造性思维，从不同的角度和途径，勾勒出多种实现政策目标的思路和方向。在设想策略方向时，要重视创造性的发挥，敢于大胆设想，突破观念和思想的束缚，充分发挥自己的远见和魄力，提供多种多样的、富有创见的新思路、新设想。在设想策略方向时，应尽量撇开细节，以减少对创造性思维的束缚。但在策略方向产生之后，要使它们具有实用价值，还需要进一步设计方案的细节。方案的细节设计是指按照策略方向，确定实现政策目标的具体途径、措施和方法。在进行细节设计时，要重视理性的分析，保持冷静的头脑和求实的精神，要对方案设计进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。
政策方案的评估或权衡，就是要在可供选择的备选方案的基础上，对各种可行方案进行比较和鉴别，然后加以优劣判断，加以取舍，以便作进一步的分析研究。
政策方案的评估或权衡的首要步骤，应该是系统地罗列出所备选项，即大致在同一时期对同一政策问题做出的两个或两个以上的备选方案，以此作为数个选择项中产生“选择”的前提。选择项的罗列，不仅对政策比较至关重要，而且对合理决策来说也是必不可少的。
备选方案的筛选，还需要有统一的正确的选择标准。一般情况下，标准有以下几项：(1)现实性，要按照客观实际规律来提对策；(2)针对性，要针对特定问题提出对策；(3)可行性，能最快、最有把握地实现目标。
必须有正确的评估或权衡方法。其中有两种基本的方法。一种是比较法，有比较，才有鉴别。要把各种方案拿来比较，在比较的时候，不但要和现行的作比较、和过去的作比较，还要和国外的作比较。这样进行多方面的比较，可以把情况弄得更清楚，判断得更准确。此外，还要把纵向比较和横向比较结合起来，对备选方案作纵向比较，可以从政策的演变过程和历史经验中，认识发展变化的规律性；作横向比较，可以从国内外的比较中，认识方案的特点、长处和短处，使政策具有自己的特色。经过纵向和横向比较，才能够选出最佳的政策方案。第二种基本方法是综合归并法。就是吸收和综合两个或多个方案的优点与合理内容，形成一个新的更为完善、更为有效、更为科学的方案，作为最佳或最优方案。
(三)提出解决问题的方案或措施
在提出解决方案时，一定要注意以下问题：
1.身份的虚拟性
公务员是一种特殊的身份，是从事国家行政事务、社会事务和机关内部事务管理的高级工作人员。招考的身份没有明确的限制，但是进门后身份就会完全一致，这样，对招录的对象提出身份要求就是要报考者能够站在国家机关的位置来分析问题、提出对策。这是对报考者是否适应招考职位的检验。所以申论试题的对策要求必须给出一定的身份限制。这种身份限制相对于报考者而言，就是虚拟身份。
例如：
2000年国考的申论要求给出的虚拟身份：以省政府调研员的身份，提出解决给定资料所反映问题的方案；
2001年国考的申论考试给出的虚拟身份：你是某职能部门的工作人员；
2002年国考的申论要求给出的虚拟身份：从政府制定政策的角度，就如何克服资料所反映的种种弊端，提出对策建议；
2003年国考的申论要求给出的虚拟身份：从政府职能部门制定政策的角度，就如何“减少事故，保障安全”，提出对策建议，供领导参考；
2004年国考的申论要求给出的虚拟身份：你作为市交通主管部门的负责人，请就给定资料，写一份“关于我市交通拥堵情况的报告”；
2006年国考的申论要求给出的虚拟身份：你是一位新录用的公务员。
2.方案的情理性
方案的情理性就是报考者在明确了作答的身份后，提出的对策应该合理合情。
合理就是符合国家的法律和规章制度，从道理上说得过去。根据决策学的原理，任何方案的提出都不是最好的，只是相对的决策。一定要考虑风险的损失，尽量使风险最小。分析各种因素，要评估到哪些会影响你的决策，并对这些决策进行分析，排除不利因素，利用合理因素，增加决策的合理性。
合情就是提出的对策要从感情上得到上级的认可，得到一般人的同情，这种同情不是可怜，而是情感认同，包括提出对策应是真诚的、包含着关注的情怀，这样才能打动评分人员，为自己赢得合情分。对于虚拟身份是领导角色的，面对出现的问题更要表现出强烈的感情。
3.操作的可行性
报考者的身份虽然是虚拟的，但是所提出的对策不能是虚幻的，而应该考虑对策在实际生活中是否具有可行性。就是所提出的方案是政府相关部门能够做得到，相关人员也能够做到的，不仅对执行者，还包括被执行对象。这种可行性的方案应该是报考者的一种理性选择，是经过筛选和比较之后的选择，这样才能做到可行性。
4.行文的规范性
行文的规范性就是报考者应按照要求作答，表现在对策上就是采用分条的形式比较合理，而且层次上要清晰，符合评分人员审阅要求，这一点很重要。它还包括卷面整洁、条理清晰、形式规范等。
第二章 行政执法类申论考试测查能力分析
(适用于市〈地〉以下综合管理类和行政执法类职位的报考者)
市(地)以下综合管理类和行政执法类职位申论考试主要测查报考者的阅读理解能力、贯彻执行能力、解决问题能力和文字表达能力。综合起来，就是梳理资料，把握资料各部分之间关系，准确理解工作目标，有效完成任务，分析具体问题，提出措施或办法，合理说明、陈述或阐释等能力。简单一句话，就是理解问题，中观思路，微观执行，表达清楚等，也就是理解意图重操作的能力。
第一节 阅读理解能力
一、大纲表述
阅读理解能力——要求能够理解给定资料的主要内容，把握给定资料各部分之间的关系，对给定资料所涉及的观点、事实作出恰当的解释。
二、专家解读
与省级以上(含副省级)综合管理类职位报考者所要求的阅读理解能力不同，市(地)以下综合管理类和行政执法类职位申论考试所需阅读理解能力更突出具体性、实践性。这是由该类职位公务员通常是具体工作的执行者，而非决策制定者这一身份所决定的。因此，该类职位申论考试的阅读理解要求的不是准确理解材料含义，不是准确提炼观点，更不需要去把握事物的本质。而只要从表面理解事物之间的联系，能够对所感知事物做出恰当、合理解释即可。也即综合管理类更强调从纵向上挖掘事物的本质，而行政执法类更强调从横向上把握事物的联系。通俗点讲，综合管理类需要知道“为什么”，而行政执法类只要知道“是什么”即可。
我们知道，阅读材料是申论考试的起点。但是对于同一段材料，不同的人会有不同的理解。正基于此，行政执法类或综合管理类的报考者对同一段材料需要做出完全不同的理解。
第二节 贯彻执行能力
一、大纲表述
贯彻执行能力——要求能够准确理解工作目标和组织意图，遵循依法行政的原则，根据客观实际情况，及时有效地完成任务。
二、专家解读
贯彻执行能力在2010年国家公务员考试大纲中首次明确提出，这是对行政执法类公务员必须具备的主要能力的一种肯认。表明国家在申论测试中明确地对两类不同性质的公务员做出了区分。之所以说贯彻执行能力是行政执法类的主要能力，是因为基层公务员的主要工作任务和目标是对上级的指令不折不扣、按质按量地完成，因此，需要这部分公务员不是具有怀疑精神、思辨能力，而是要有服从精神、执行能力。
贯彻执行的前提是能够准确理解工作目标和组织意图，实际上上节所讲到的阅读理解能力即是对能否实现这一前提的书面考查，实践中可能是口头的、可能是电话的、网络的，不一而足，但无论何种方式，都要求接受者能够准确理解自己将要做什么，能够初步计划怎么做。缺少这一前提，执行过程中就会出现偏差，要么执行不到位，要么执行过头，通俗地讲，就是“不能领会上级意思”。这在实务工作中是严重制约公务员发展的一个重要因素。贯彻执行能力的好坏最根本的就是这一前提是否准确。
贯彻执行的限制和保障是法律法规。在宪政时代和法治社会，行政的基本原则是依法行政，一方面，法律法规为行政行为赋予了法律上的权威和保障，保证行政执法者能够适时、恰当、安全地履行职责，另一方面更为重要的是又时时对“绝对的权力等于绝对的腐败”这一现象保持惕怵，通过法律法规对行政执法者做出严格的限制，防止其滥用权力，伤害行政相对人的合法权益，从而保证社会的公平与安定。合法行政是基本理念。申论考试中对报考者能否切实把握这一原则有着非常大的判断权重，报考者无论回答何种题目，只要涉及贯彻执行问题的，就必须提及依法行政的理念，否则将严重失分。
贯彻执行在受到法律法规限制的同时，还可能受到实际情况的制约。一切从实际出发，是马克思主义的基本观点之一，也是我党在历史成就和教训中总结出的经验。因此，贯彻执行不能抽象化，还必须要结合社会实践来进行，否则将脱离现实，脱离群众，难以真正实现执行的目标。申论考试中的贯彻执行能力要求报考者必须能够具体问题具体分析，能够在执行的方法、措施、目标等方面考虑多方利益，既不能违背上级命令，又不能超脱实际，作出有损公平、公正理念的行为。
贯彻执行的最终目标是及时、有效地完成任务。这里指出了评价贯彻执行优劣的两个维度：一是时间，二是效度。所谓“群众利益无小事”，行政执法往往涉及人民群众的根本利益，所有的行政机关工作人员必须及时、妥善做出处理，不能互相推诿，也不能久拖不决，否则将严重损害政府的公信力。及时执行不是草率执行，不是敷衍了事，而是要真正落实到效度之上，只有在保证执行时间的同时出现良好的执行效果，能够有效地完成任务，才是贯彻执行目标的最终实现。申论考试中在涉及贯彻执行(例如提出对策)时必须要从这两个维度做出考虑。
模块三 全面分析申论题型
第一章 归纳概括题
近几年中央、国家机关公务员考试申论试题所提供的材料一般在七八千字左右，而概括类的题目往往是要求用300字以内的篇幅来概括材料的内容或所反映的问题，这就要求报考者必须有高超的阅读理解能力、概括能力和表达能力。
第一节 归纳概括综述
一、 归纳概括的含义
归纳概括文中的重要信息，是达到阅读目的的重要手段，也是公务员工作的一项重要内容，因而成为申论测试的重要内容。所谓文中的重要信息，可以是文中的基本概念和核心知识，也可以是对重要概念、观点的阐释，也可以是最能表达文章主旨的语句。所谓归纳概括，包括在阅读过程中对一段信息的搜寻、筛选、转换、组合等。
在申论考试中，归纳概括就是对给定材料的定位、筛选、提炼和组合，也就是要求在阅读理解的基础上把握材料所反映的主要问题。
二、归纳概括题型综述
归纳概括题分为归纳概括主要内容类和归纳概括主要问题类。
(一)归纳概括主要内容类
归纳概括主要内容是指概括材料所反映的事件或现象，也包括对观点的概括。它常常要求概括出材料所反映的问题涵盖哪几个方面、哪几个层次，或者是材料所反映的内容包括哪几方面的观点、意见、争议等。
第二节 归纳概括的注意事项及易犯错误提示
一、归纳概括的注意事项
(一)概括主要内容的注意事项
1.概括内容要点要全面。概括材料的主要内容一般要求对材料所反映的主要内容的各个要点都要进行概括，尤其注意不能丢掉对反对意见的概括(除非只要求你概括赞成方面的内容)。申论考试对这一点的要求越来越明确，在评分上也有明确要求。
2.要对表达相同内容的材料进行合并。申论考试的材料部分往往是几则材料反映共同的内容，或者是围绕同一话题展开，对于这样的几则材料要进行合并，做到不重复概括。
3.语言简练、字迹工整。概括主要内容一般会有字数的限制和要求，这本身就要求报考者以最少的文字表达最丰富的内涵，所以在语言表达的具体要求上必须简练。同时，字迹工整与卷面的整洁给评卷人的第一印象至关重要，所以报考者一定要在这方面下点工夫。
(二)概括主要问题的注意事项
1.概括背景材料主要问题一般只有一个。对于申论的背景材料而言，反映出来的问题可能是多方面的，但其反映的主要问题一般只有一个。我们所说的主要问题是指隐藏在这些事件背后，但又对这些事件的发展起着决定和支配作用的问题，只有抓住了这个主要问题，才能更好地理解材料。
2.主要问题的概括一定要准确。要深刻领悟“透过现象抓本质”的方法，真正找到隐藏在背景材料之后的主要问题，不能在这个问题上发生偏差，否则很难拿到基本分。
3.语言表述要完整。在对主要问题概括的语言表述上一定要完整，一般而言，我们采用通常的模式即“上述材料通过……反映了……的问题”，这里要“有头有尾”，“无头”或“无尾”都很难取得高分。
4.语言简练、字迹工整。这一点与概括主要内容相同，字迹工整与卷面的整洁给评卷人的第一印象至关重要，所以报考者也一定要在这方面下点工夫。
二、归纳概括易犯错误提示
通过对历年报考者答卷的分析，我们发现报考者在“总结概括”方面存在以下问题：
(一)概括分类混乱
部分报考者在概括分类时，内在逻辑不清，当然这也反映了阅读不够细致的问题。
(二)概括不够深入
不能抓住主要问题进行升华，只是在一些枝节问题上做文章，或者只是就事论事做表面的文章。这说明理论水平与对问题的分析处理能力较差。
(三)材料驾驭不好
有的报考者概括部分的答卷只是概括一部分材料，不能驾驭全部材料。
(四)综合分析能力不强
有的答卷也能找出几个问题，但是不能进一步深入分析，找出相互之间有机的联系，说明报考者的综合分析能力不强。
(五)概括表述不畅
因为有的报考者基本功较差，特别是文字水平较差，结果在概括中概念混乱，语言啰嗦，错误和病句较多。
第三章 提出对策题
提出对策方案是申论的关键环节，它重点考查报考者思维的开阔度、探索创新意识、应变能力和解决问题的能力。提出对策方案不是一个简单的过程，需要扎实的知识和理性的判断，同时也需要报考者在作答时遵守这类题型的基本要求和原则。
第一节 提出对策综述
一、提出对策的含义
提出问题重要，解决问题更重要。申论考试主要是模拟公务员日常工作所处理的实际问题，考查报考者解决实际问题的能力。因此提出对策是申论考试的重要内容，提出对策主要是针对材料所反映的问题提出可行的对策。
应该注意的是，报考者如果想提出实际而又实用的对策，就必须先弄清楚问题产生的各种原因，并分清其中的主要原因和次要原因，然后针对各种原因分别提出切实可行的应对策略。
二、提出对策题型综述
提出对策题主要有以下几种类型：
(一)限定身份类
2009年山东申论第四题：
从给定材料看出，在社会转型期对出现的问题如果处理方法不当，就容易出现“涟漪效应”即小的局部性的事件演化成为大的群体性事件，简单问题引发复杂的矛盾冲突，如果你是一名公务员，就“如何避免”小事搞大的问题，谈谈你有哪些锦囊妙计？
要求：有针对性，可行性，字数控制在400字以内。(20分)
2009年吉林申论第3题：
南昌市红谷滩新区的《临街建筑物空调安装、窗帘设置、衣物晾晒规范管理实施方案》因受到市民的质疑而难以实施。该管委会决定调整原来的方案和内容的方法。请你以该部门工作人员的身份完成以下工作：
(1)修改原方案的不合理内容。(10分)
要求：明确指出原方案存在的问题，并提出调整意见，不少于200字。
(2)写出开展“红谷滩新区临街建筑物外立面美化整洁活动”的基本思路。(10分)
要求：围绕方案的制定与实施作答。措施要具体得当、步骤合理、条理清晰，语言流畅，不少于200字。
(3)对原来的红谷滩新区临街建筑物规范管理工作中的经验教进行总结。(10分)
要求：不要求写成文章，分条作答即可。要观点明确、体会深刻、表达准确、不少于100字。
(二)限定角度类
2008年北京申论(应届)第3题：
请从行业协会的角度谈谈如何提高“中国制造”在世界上的地位。要求：简要明确，合理可行，字数不超过400字。
2005年山东申论(选调生)第2题：
根据材料二，指出通信企业侵犯消费者权益的五种表现形式，请站在行业主管部门的角度，提出解决这些问题的思路。(字数不超过200字)
(三)对策分析类
2009年国考申论第三大题第2小题：
某学术团体为贯彻党的十七届三中全会精神，就我国粮食问题召开研讨会。在关于解决问题对策的讨论中，有人发表了“四点对策”。
其一，建议加大农业投入，以使粮食产量满足人类不断增长的需求，我国粮食生产有很大的潜力，只要持续加大农业投资，我国的粮食产量就不仅完全可以在中长期内满足国内需求，而且可以保证出口。
其二，建议科学地分配全球有限的粮食。近年随着全球能源供需矛盾凸显，石油价格上涨，一些国家把粮食加工成生物燃料。当欧美一部分人填满他们油箱的时候，很多人正为如何填饱他们的胃而苦苦挣扎。要优先满足人类最基本的需求，科学地解决全球有限粮食合理分配的问题。
其三，建议大力倡导粮食节约。据某市调查显示，该市饮食行业及单位食堂的就餐者，平均每人每天浪费大米14克，每天浪费大米多达7000公斤。如果在全国调查，粮食浪费一定是个惊人的数字。要厉行节约，这是我国可持续发展能力不断增强的重要保证。
其四，建议切实加强国际合作。发达国家、国际组织要向发展中国家提供相关政策指导。世界银行和国际货币基金组织应向受到粮价攀升冲击严重的发展中国家提供近期紧急粮食援助，并对如何促进发展中国家在中长期提高粮食生产能力给予切实帮助。
这“四点对策”，内容上、表述上都存在问题。请指出这份“对策”存在的问题，并提出修改意见。(20分)
要求：
(1)明确指出存在哪些问题；
(2)写出相关的修改意见(包括写出需要补充的内容)；
(3)条理清楚，表达简明，不超过400字。
第二节 提出对策的注意事项及易犯错误提示
一、方案必须具有针对性
所谓针对性是指报考者的方案必须是针对材料所反映的问题而提出的，而且方案的表述要分清主次、详略得当。针对主要问题的方案，要加大笔墨，重点叙述。而针对次要问题的方案要适当简略。切记不可喧宾夺主，把重点放在讲解次要问题上，而忽略了主要的问题。
二、方案必须具有可行性
所谓的可行性是指报考者提出的方案如果放到现实生活中确实能够解决实际问题，而不是要报考者去泛泛而谈一些大而空的、缺乏实际操作的方案。因为如果方案没有可行性也就失去了提出方案的意义。下面对可行性作一些分析：
第一，针对政府部门及其他主体提出的方案，必须保证相应的政府部门及其他主体能够贯彻落实。如果相应的政府部门没有能力或没有条件去落实提出的方案的话，则方案就没有可行性。
第二，提出的方案必须具体明确，有详细而具体的步骤、方法。
第三，提出的方案必须具有时效性，能够满足材料中对解决问题的时间要求。比如，材料要求针对紧急火灾提出灭火措施，那么一定不要大谈去如何发明新式灭火器材来扑灭大火。
第三节 提出对策的基本方法
一、细心审题，准确定位
报考者应仔细审题，看清出题者为你设定的身份(即“虚拟身份”)。身份定位错了，提出的方案一定会“走偏”，解决的任务更是无法完成了。身份定位准了，才有可能“抓准”问题，提出切实可行的处理意见。当然，扮演“虚拟”身份时应从实际出发，扬长避短；如果“身份”定得很醒目，一说净是外行话，效果会更差。这点报考者务必要注意。
二、主次分明，抓住主题
作为报考者，应在概括材料内容的基础上，进一步分清层次，理顺关系，对问题进行排序，分清主次、轻重、缓急，做到胸有成竹。把握主要矛盾，确定解决问题的关键点。关键点就是解决问题的突破口，突破了这个关键点，问题就解决了一大半。诚然，做到这一点的前提是在综合分析“材料”时弄清“材料”究竟反映了什么问题。但是，遇到“材料”所反映的问题比较复杂时，要根据“身份”抓住要害，切忌面面俱到或舍本逐末。
三、确定步骤，写出草稿
找准问题的关键以后，接着就应该确定解决问题的基本步骤，提出可行意见。所谓可行的意见或办法，应具备三个基本要素：一是“问题”要明确“归口”，要有直接能解决“问题”的政府部门或职能机构去处理、落实；二是要有解决“问题”的具体步骤、办法；三是要考虑到解决“问题”的时效性和必备条件，切忌模糊、脱离实际和坐而论道。
四、认真修改，完成定稿
方案草稿写出来以后，还应加以修改。内容上，要前后一致，逻辑严密，去掉细枝末节；形式上，要文从字顺，一气呵成。
第四章 写作论证题
申论的最后一个环节是论证问题，从一定意义上说，这个环节才算是申论的真正开始，因为论证是申论考试的核心。写作论证题是对报考者阅读理解能力、综合分析能力或贯彻执行能力、提出和解决问题能力及文字表达能力的综合考查。它要求报考者充分利用给定材料，切中主要问题，依据命题或自拟标题，全面阐明、论证自己对给定材料所反映的主题或主要问题的基本看法。
论证要求观点鲜明，中心突出，内容充实，条理清楚，论述深刻，语言流畅，说服力强。总体上看，论证环节是报考者综合素质的全部体现。在申论考试中，论述部分所占篇幅最大，一般分值也最高。报考者可以结合自己的知识积累，充分展示自己的才华。
第一节 写作论证综述
一、写作论证的含义
申论就是针对特定事实所反映出来的问题提出对策并展开论述，表达自己观点或言论的文章。申论要求报考者在准确把握一定客观事实的基础上，作出必要的说明和引申，然后发表中肯见解，提出方略，进行论证。
申论中的写作论证就是公务员在管理国家行政事务的过程中，针对特定的社会现象和问题，提出行政建议并展开论述从而表达自己行政意图的文章，是介于公文写作和杂文评论之间的一种文体，既要遵守公文的规矩，又要有一定的灵活性和生动性。
二、写作论证题型综述
写作论证类的题主要分为：给定题目类、给定话题类、给定副标题类和自选题目类等四类。
(一)给定题目类
主要是指申论要求报考者根据给定资料的内容，以给定的题目写一篇文章。如：
2009年广东申论第3题：
请根据所给全部材料，以“地铁建设中如何避免地陷”为题，撰写一篇800字左右的策论文章。(本题50分)
2009年山东申论第五题：
在目前改革发展的关键时期，面对出现的各种社会矛盾，只要我们愿意和善于做群众工作，就没什么化解不了的问题。请你根据对全部“给定材料”的理解和感悟，并联系实际，以“真心、真情、真话”为题，写一篇文章。
要求：观点鲜明，内容充实，结构完整，语言流畅，字数控制在900字左右。(满分35分)
2009年吉林申论第4题：
请根据你对全部“给定资料”的理解和感悟，以《从政策的法、理、情谈起》为题，写一篇文章。(30分)
要求：观点正确，视野开阔，论证深刻，语言流畅，800字左右。
(二)给定话题类
给定话题类是指申论要求给报考者一个话题，要求报考者围绕话题，自拟题目进行论述。一般要求紧扣主题，论点明确。
第二节 写作论证的注意事项及易犯错误提示
一、丢掉主旨，偏离题意
不能够抓住资料所给出的主要问题分析说明，也就是说，文章目的性不是十分明确，甚至有偏离题意的现象。
二、立意陈旧，思路单一
不少报考者在论证时，立意角度不新颖，思路不开阔，不会进行发散式思维和阐述，不能揭示事物的实质，因此使得论证没有深度，一般化。
三、标题不准，表述老套
常会看见有的报考者的申论答卷标题不够贴切、具体、鲜明、精练、生动。具体有以下几种表现：
1.论题对论证问题的概括、对中心论点的提炼、对态度倾向的表述与评论内容或思想不一致，词语运用不够恰当，有些标题的意思欠妥，使人产生歧义；
2.评论的标题不够具体，空泛乏味，大而无当；
3.评论提倡什么、反对什么、褒扬什么、针砭什么等，在题目中反映得不够，换句话说，就是有的文章标题的观点、立场、态度不够鲜明；
4.有的标题不够精练，句式复杂，语言啰嗦，难以让人产生阅读的兴趣；
5.有的标题不够生动，难以给人留下很深的印象。
四、思路不清，逻辑混乱
这个问题主要体现在谋篇布局上，具体表现为以下几点：
1.文章结构不考虑文章的具体内容，不根据立论所要分析的事物或所要论述问题的实际情况、内在逻辑联系和发展变化规律，围绕论题和中心论点来组织安排文章的观点、材料和先后顺序；
2.文章结构布局没有考虑受众的实际状况，没有根据他们的文化水平、接受能力、认识规律和心理需求安排评论的逻辑思路和前后布局；
3.文章结构布局缺乏自己的特色和风格，在遵循评论结构总体框架和基本规律的同时，在开头、结尾和层次安排上没有体现自身的个性特征；
4.文章缺乏论述说理的艺术，不注意修辞；
5.文章没有按照要求去做，字数超过了规定；当然也有的文章字数太少，难以把道理讲述清楚。
五、不会引用，断章取义
在摘引所给材料及理论著作的某些段落或个别语句时，要注意不可从自己的目的出发，不顾原材料及原著的整体观点和上下文联系，寻找个别与自己论点相一致的言论，孤立地摘引出来。这种断章取义的操作，往往会偏离材料主题或歪曲原著的观点，有时甚至会与原材料、原著作观点背道而驰。这方面的错误是极为严重的，应该尽力避免。当然，有的是别有用心，有的是不够严谨，但断章取义之不可取，却是明确的原则。一般来说，完全违背原著的断章取义不多，但偏离原著的并不罕见。
第四节 写作论证的应试技巧
一、逻辑严密，标新“立意”
1.成功立意，是写好申论的关键
立意，就是确立文章的中心思想。立意的原则是联系实际，即联系社会现实和报考者自己的工作、生活、思想实际，从而提炼出对事实的独特的观点和见解。立意和选题是论述部分写作中不可分割的两个方面。选题是立意的基础，立意则是选题的思想升华。如果说选题旨在提出问题，那么，立意正是经过思考酝酿而形成的解决问题的论断和结论，它是决定文章成败的关键。
确立一个好的文章主题，是写好申论文章的关键环节，也是申论应试的难点。一篇文章的中心思想要做到见解深刻并富有新意，关键是能否在思考过程中运用辩证思维和创造性思维。我们每写一篇文章，都是为了解决现实生活中的某一问题或者面对某一事物有感而发的。我们所要解决的某一具体问题，或者所思考的某一具体对象，因为它本身就是矛盾的对立统一，所以我们在思考这一问题或对象时也必须用矛盾的、联系的、发展的观点去看问题。在这一由抽象思维上升到具体思维的认识过程中，辩证思维应当成为形成中心思想的主要的思维形式。只有运用辩证思维去思考，才能形成比较深刻的见解，否则就会造成认识上的表面性和片面性。
立意还应该力求新颖，亦即平常所说的“标新立异”，避免老调重弹和一般化，这就需要进行创造性思维。文章的中心思想能否富于新意，和思考问题的角度有很大的关系。如何多角度地思考，是立意训练的一个重要的问题。
2.常用的立意思维
中心思想是文章思想体系中起主导作用的思想，一般在议论文中叫做中心论题或总论题，在说明文中叫做说明中心，在记叙文中叫做主题思想或主题。中心思想是文章思想内容的高度概括，是作者的立场、观点、对事物的认识和态度的集中体现，它是文章的灵魂。形成或确定中心思想，是写作过程中至关重要的环节。
要提高概括中心思想的思维能力，主要应该考虑在题意的要求下，使所掌握的材料能够上升为理性的认识，并达到认识正确，思想明确、集中而富有新意。为此必须做到以下两点：
(1)观点正确。一个人平时对各种事物所持的基本认识和观点，直接影响着他文章写作时中心思想的形成。这是因为人们在认识具体事物时，总是要以反映事物一般本质或规律的认识(如原理、原则、法则等)作为演绎的前提。如果前提有误，必然导致错误的结论。中心思想是对文章所谈的具体事物或所要解决的具体问题提出的具体思想，这种具体思想的形成，同样需以普遍性的原理或一般性的思想为前提。如果缺乏对一般事物的正确认识，就难以形成对具体事物的正确思想。这就需要在平时加强理论学习和思想锻炼，使自己具有对一般事物的正确的观点。
(2)方法得当。要从具体材料上升为理性的认识，形成文章的中心思想，从形成逻辑思维来说，在对材料进行分析、综合的过程中，还需要正确运用归纳、概括和演绎的方法。
归纳是从个别的、特殊的事实出发，得出有关事物的一般性结论的推演方法。要从命题者所提供的具体事实和自己所掌握的具体事实材料中找到事物一般本质或规律，从而形成文章的中心思想，就需应用归纳法。归纳法是由具体材料形成中心思想的最基本的一种方法。在还不能自觉地运用这种方法之前，我们头脑中的中心思想往往是模糊不清、游移不定的。因为没有明确而集中的思想做指导，所以文章的内容也只能是事实的堆砌和现象的罗列。运用归纳法所形成的中心思想，应该是具体材料本身具有的本质特征的概括反映，它应该与每一个别的、部分的材料本质特征均保持同一性。认真地研究每一个具体事实，并能合理地抽取这类事物共同的属性或本质，是运用归纳法形成中心思想应注意的一个问题。
概括是从认识事物的种到认识事物所属的类的一种推演方法。通过概括，我们可以认识比事物固有性质或关系更为广泛和深刻的意义。在写作时，经常通过概括的方法来揭示具体事物所具有的性质或意义，使文章的中心思想明确而深刻。在还不善于运用这种方法时，在中心思想的形成上容易出现两方面的问题：一种是不能从更高的层次上去认识具体事实的性质或意义，而只是就事论事，使中心思想缺乏深刻性。另一种则与此相反，即对具体事实无限度地概括而造成结论的夸大性，这就是我们平时所说的任意“拔高主题”。因此，我们既要从更高的层次上去概括具体事实的性质或意义，加强中心思想的明确性和深刻性，也要注意概括适当，防止由于无限度地概括而拔高主题。
演绎是把一般本质或规律的认识引申到个别事物中去的推演方法。它是我们以某一原理为依据去认识具体事物时经常采用的一种方法。如果我们从一定的原理出发去考察具体的事实或问题，从而形成文章的中心思想，就要应用演绎的方法。运用演绎的方法形成中心思想，首先所依据的理论前提必须正确，正如上一个问题所说，这就需要在平时加强理论学习和思想锻炼；其次要懂得演绎的规则，只有不违背这些规则，才能得出正确的结论。
3.立意的一般方法
(1)探求原因法。俗语“无因不成果”是说任何事物的发展变化都有其原因。我们一旦知其结果，只要顺藤摸瓜，层层推进，总能探求其原因。探求原因法，就是根据结果去推求原因，在原因处立论，确立文章的观点。例：
一个6岁的孩子，放学回到家，拿起刀子就要切苹果。只见他把苹果横放下，一边是花蒂，一边是果把，刀子放在中间。刚要切，爸爸赶忙喊道：“切错了！切错了！”话音刚落，苹果早已被切开，儿子拿起一半给爸爸看：“爸爸，好漂亮的一颗五角星！”只见苹果的横断面，由果核的轮廓组成了规则的五角星。
这是一则叙述性材料。事情的结果是小孩子切苹果时发现了规则的五角星图案。为什么会出现五角星图案？是小孩子不按常规而横切苹果。难道小孩真的不懂如何切苹果？不是，而是小孩有一颗好奇心。小孩的好奇心是发现果核形成五角星图案的原因。好奇心就是人们常说的创造性思维，稍作引导就能得出结论：创造性思维能获得意想不到的成功。
(2)分析关系法。材料中的人或事物往往不是孤立存在的，他们总是以一定的关系而依存。我们可以从分析他们间的关系入手而立论，看看他们是什么样的相互关系，是如何联系在一起的，他们的正常关系是怎样的，不正常的关系又该怎么样。准确抓住了他们间的关系就能正确立论了。例：
一位大学生，在校花销吃紧，写信向在乡下种地的父亲要钱。信只有三个字——“爸、钱、儿”。
人们知道“三字信”以后，议论纷纷。请以这位大学生中学同学的身份就此给他写一封信。(以议论为主，兼用记叙、抒情等写法)
这则材料的中心内容就是三字信。材料中的人物关系是父与子的关系，其正常关系是骨肉关系、亲情关系，可是在儿子的三字信中，除了“钱”连接关系外，再也没有其他，甚或一两句问候语。说明儿子与父亲是一种不正常的关系，究其原因是儿子缺乏礼貌，缺乏孝敬心，缺乏对在乡下日夜操劳的父母的安慰。因此，以中学同学的身份给他写信就要劝导、教育他要懂得孝敬父母。若不从此入手，就会在“花销紧、要节约”上大做文章，而不能切中问题的要害。
(3)找出关键法。提供的材料总有一个中心，为了突出中心，有时会在材料中设置关键句，抓住这些关键句就能把握材料的精髓，准确理解材料，正确立论。例：
北人生而不识菱者，仕于南方。席上啖菱，并壳入口。或曰：“啖菱须去壳。”其人自护短，曰：“我非不知，并壳者，欲以清热也。”问者曰：“北土亦有此物否？”答曰：“前山后山，何地不有？”
这则文言材料中“其人自护其短”便是关键句，这一关键句意在告诉人们“自护其短”是要不得的，因此可以较容易地得出结论：不可自护其短。若抓不住这一关键句而赞颂北人不同凡响的壮举就不能切中要害了。
(4)辨明是非法。命题者在提供材料时，时而在其中将自己褒贬爱憎的感情或明或暗地体现出来，这就是材料的是非倾向性，对此不可视而不见。辨明材料中的倾向性，可以判断自己提炼的观点是否正确。例：
当断臂的维纳斯展示在人们面前时，无数好事之徒趋之若鹜。他们提出种种接上维纳斯臂的奇思妙想。维纳斯失去的手臂就如同一个充满诱惑力的圈套。但迄今为止仍未有任何设计能取得普遍的赞赏。
这则材料的倾向性非常强。材料称想接断臂的人为“好事之徒”，称他们的行为是“趋之若鹜”。“好事之徒”“趋之若鹜”，贬斥之情溢于言表，也就是材料中对想接上断臂这种做法持否定态度，对断臂维纳斯持赞赏态度。“好事之徒”的做法实质是把自己的想法强加于他人。据此，我们可以提炼出这样的观点：①要有独特的美(从断臂维纳斯的角度)；②要顺其自然，不必把自己的观点强加于人(从好事者的角度)。显而易见，如不顾材料中的倾向性而提炼出“攻关不怕难”“只要坚持就能成功”等观点都是不正确的。
4.立意的具体方法
(1)寻同求异法。如果给定的材料包括了几个方面的具有相互区别或对立观点、对立情况的材料，就需要运用这种方法。通过寻找和把握这些材料或材料中这些内容的共同点、同质点或不同点、异质点，它们可能就是整个材料所表达的观点，所以可以由此确定整个材料反映的主要情况。
(2)探本求源法。主要用于旨在提供人们以各种经验教训的材料。各种经验教训的总结，往往来自对事物产生或成败缘由的分析。根据材料中的提示或对材料的分析，把握了材料中有关事物产生或成败的原因、根源，也就找到了该事物可提供的经验教训，也就找到了材料所表达的观点。探本，可理解为追索本质，追寻到材料中有关事物的本质，也就把握了材料所表达的观点。
(3)概括总结法。主要用于各种包含哲理或伦理观念、道德观念因素的材料。这些材料往往提供一些带有明显哲理或伦理色彩的感性事实、生活现象，而某些哲理、伦理观念隐藏其中。通过由此及彼、由浅入深、由表及里的思考，使感性认识上升为理性认识，也就是用一个哲学或伦理观点对材料作出概括。
(4)发散思维法。主要用于包含多项意义即可以表达多种观点的材料。我们可以先作发散思考，对材料作多侧面、多角度、多层次的审视，得出种种结论，然后加以比较、鉴别，或找出它包含的主要观点，或确认哪种观点自己更熟悉、更便于发挥，将它确立为自己所要阐述的观点。
(5)探求深意法。主要用于含意较隐晦或本身包含疑点的材料。我们不妨多提几个为什么、说明了什么、是不是这样等等，引导自己深入思考、辨析，从而探求到材料隐含的深意，或发现材料暴露的问题，观点也就好确立了。
(6)提取要点法。主要用于篇幅较长、较完整和较复杂的材料。我们可以对它作结构上的分析，把它由整体分解为几个局部，再由局部分解为更小的层次，归纳出每一层、每一部分的意思或要点，再加以综合归纳，这样观点也就出来了。
(7)启动模式法。对事物的认识过程，其实就是一个模式识别过程。面对一个材料，要弄清它的意义是什么，我们就得从头脑中调动出一个个哲理的、道德教训的认知模式，一一与材料对照、匹配，通过比较、斟酌，最后确定哪一种哲理或道德教训与之最吻合，那么，材料表达的就是哪种哲理或道德教训。换句话说，如果我们头脑中没有这份材料所表达的哲理或道德教训方面的认识模式，那么，这份材料我们就不理解，或理解不确切，观点就难以确立，或确立得不对。
(8)成文对照法。和启动模式法类似，有时我们面对一份材料，在解读中会不由地想到某个格言、谚语、诗文名句，用它们来对照材料，如果恰好可以用来概括材料的意义，那么，它们就可以确立材料所表达的观点。
对以上八种方法，在考试时，不必拘泥于具体某一种方法，多数情况下需要综合运用。
5.注意求异的适度
特别需要指出的是，虽然我们强调用新颖的立意来展示报考者的才能，但并不是无原则地要求立意的新颖性。我们在求异的同时，还应留心求异的适度。
随着人类认识的逐步深入，以多元思维为代表的思维模式，更加要求对“异”的多角度理解。在强调正面立意的同时更强调它的反面立意，最明显的例子如“近墨者未必黑”“弄斧必到班门”“亡羊补牢未为晚”“开卷并非有益”等等。其实对这个问题，还有继续探讨的空间。下面有这样一个材料：
在精神文明建设中，某单位力排干扰，终于将本辖区堆积如山、积攒多年的垃圾运走，此举受到上级部门的表扬。
此材料一般正面立意很简单，勿需赘述。若要反面立意，则可从此入手：垃圾多日不除，表明平时就未重视，本该做的事未做，不应受表扬。此可谓求异思维了。然而若仅停留在此步，则未免太肤浅。这则材料，看似容易，因为材料中所蕴含的倾向还是比较明显的，但若再深入一步，仔细观察“非”的本质，则可上升一个层次：为什么此处不是堆放垃圾的地方却堆满了垃圾？为什么垃圾可以堆积如山多日不除？
因此拒绝程式化的求异，是使立意丰富的唯一途径，要善于在各种对立中寻找新的解释、新的突破点，有毛有角的东西容易彰显，而我们所要做的不只是如何去彰显(此为第一步)、怎样才彰显得更好(此为第二步)，同时更要挖出毛角所依附的“皮”，从根上找出问题所在(此为第三步)，从而在“察非”中进一步取舍到位，解答有方。
又如有这样一段材料：
广场上人黑压压一片，大家都毕恭毕敬，朝着一个方向身弯90度顶礼膜拜，只有一个人鹤立鸡群，昂然挺立，最有意思的是这个大鼻子洋洋自得之时，却未发现头顶上一片乌云之中，一道闪电即将刺向他，闪电的巨大箭头足可以将他置于死地。
若要你去评价这段文字的内涵，则究竟怎样立意才更好呢？第一，从一个方面理解，正应了中国的老话：不识时务，枪打出头鸟，出头的椽子——先烂；第二，从大鼻子始终洋洋自得的神气去判断，此君的确为不畏艰险、知难而上者，其勇气可嘉。此可谓从反面立意，找到了材料的另一个内涵；第三，我们不妨从作者构图中仔细分析题意。芸芸众生已俯首称臣，唯独他还在与雷霆对抗。这段文字首先是一种豁达人生观的具体写照，对外界的干扰可以做到我行我素、置若罔闻，这正反映了作者达观、幽默、寓庄于谐的风格和对生活现象的深刻理解。
由以上两例可看出，求异只是作文立意的一个方面，不是唯一的方面；若过分偏重求异的作用，无疑会使立意训练出现另一种程式化、雷同化现象，而这正是申论写作之大忌。
二、用词精准，拟好标题
1.申论标题的重要性
申论考试大都要求自拟题目，我们知道，好的题目，可以使评论“先声夺人”，引起评卷者阅读评论的兴趣。一个恰当反映材料精神实质的好题目，或整齐和谐，简洁明快；或错落有致，风趣生动；或词句华美，文采斑斓，能令人顿生爱意。“题好一半文”的说法就是明证！若题目草率拟就，平淡乏味，甚至错字迭现，语病百出，就会大煞风景，使评卷者产生成见：题目如此，内容可想而知。
题目是文章的“眼睛”，传达了文字的基本思想，好的论述题目，既能以“目”传神，也能以“目”传情，在让评卷者对评论的内容或见解一目了然的同时，一下子吸引和打动评卷者，使他们产生看完整个评论的欲望；在阅读完评论之后，反观论述的题目仍感到贴切、精练，回味悠长。
模块四 全面掌握申论文体
第一章 议论文
申论考试中所考核的写作部分主要文体形式多为议论文，从国家公务员考试历年真题分析可以得出，考核的最后一道题目多为议论文的写作。因此，为了应对申论考试，有必要学习有关议论文知识，本章将以此为中心，帮助报考者更好地驾驭申论中的议论文写作。
第一节 申论议论文的写作特点
一、议论文概述
(一)议论文的定义
议论文是以议论为主要表达方式，以准确的事实材料和公认的原理定论为表达依据，对现实生活中的某种现象及其事理说长道短、论是斥非，阐明作者的立场和观点的一种常用文体，同时也是训练掌握文章写作的基础性文体之一。
(二)议论文的特点
1.科学的理论性
议论文写作的直接目的，是阐述作者对某种现象或事理的是非判断。这就要求作者能够透过表象，通过分析、综合，揭示出事物的本质和规律。因此，作者的是非判断不能停留在就事论事的层面上，更不能无事生非，强词夺理，凭随意发挥的想象来做出结论，而是要上升到科学理论层面进行分析评说，其终极目的就是要获得具有普遍意义的认识结果。对人与事、理与法，要旗帜鲜明地表明作者自己的见解和主张，说白了，赞成也好，反对也罢，都要以科学理论为依据，对读者说明理由，晓之以理，以理服人，从而给读者以启发和教育。可以说，科学的理论性是议论文的价值体现。
2.严密的逻辑性
议论文的说服力和感染力，依赖于议论文的作者在议论过程中所表现出来的严密的逻辑性、推理性。文章层次的逐段递进，文章段落的逐层铺排，文章内容的逐步深化，直到作者的观点水落石出，都是建立在真凭实据，条理分明，全面综合的分析、判断之上，或由此及彼，或由表及里，或演绎推论，或归纳求证。没有严密的逻辑性，议论文就没有存在的基础，就不能发挥它应有的作用。
3.鲜明的主观性
议论文的写作都是有明确的议论对象的，这些议论对象作为现实世界中的客观存在，与周围其他事物有着千丝万缕的联系，也正是这种联系往往使它的本质被罩上了一层迷雾，具有多重性、多义性的特征。议论文的作者要有追求真理的信心和毅力，有捍卫真理的勇气和胆识，在文章中坚持自己的主张和见解，在透视现象、探寻规律、揭示联系的过程中亮出自己的真知灼见，态度绝不暧昧。这就使得议论文带有鲜明的主观性。从主观出发而最终归于客观，突出主观性而又防止片面性，强调全面性而又重视针对性，这是议论文的本质特征所在。
二、议论文的结构与写作方法
(一)议论文的结构
1.议论文的基本结构
结构就是文章中材料的组织与安排的技巧，它是作者思路的体现。文章结构包括开头、结尾、层次、段落、过渡、照应等多个方面。
议论文是说理的，它要完全按照人们认识事物的规律来安排结构。
议论文的结构大致可以分成三个部分：引论、本论和结论。引论就是文章的开头，有领起全文的作用，或者提出论题，或者点明论点，或者概述议论范围，或者交代写作目的，或者摆出反驳的错误观点等。有的单用一种，有的兼用几种，一般都是把文章所要论证的论点整个或部分地告诉读者。引论一般都写得比较简要，有的只用几句话就引入本论。本论是文章的主要部分，对提出的论点进行分析和论证，往往需要用较大的篇幅，内容复杂的还要分成几节或者几个部分分别论述几个方面的问题。本论的论述内容决定整篇文章质量的好坏。结论就是文章的结尾，或者归纳论点，或者总结全文，或者明确任务，或者提出希望等，根据表达的需要，内容可详可略，但一般都与引论相呼应。
议论文按照这样的顺序分成三个基本部分，是文章内在逻辑性的反映。一般议论文总是先提出问题、点明论点，这就是“引论”。问题提出以后，进一步加以分析，提出证明论点的论据，组成论证过程，这就是“本论”。问题经过分析，证明论点是正确的，最后需要向读者再作一番交代，这也就是“结论”。从提出问题、分析问题到解决问题，在文章的结构上也就必须构成从引论、本论到结论具有一定逻辑性的三个部分。
2.议论文的主要结构形式
从议论文的结构上看，主要有两种形式：
(1)纵向推论式。这是一种由一个层次引出另一个层次，含义一层深于一层的纵深式结构。层次之间有着严密的逻辑关系，其先后次序也是不可变动的，例如“表象——本质——规律”、“问题的提出——问题的分析——问题的解决”、“是什么——为什么——怎么办”、“一般性——特殊性——结论”等。鲁迅的《最先与最后》就是这样一种结构形式。作者从一些中国人将赛马者的“不为最先，不耻最后”奉为自己处世金针说起，指出中国的国民性中不但有“不为戎首”“不为祸始”，甚至于还有“不为福先”的劣根性，继而列举运动场上的“不耻最后”现象推证：“所以中国一向就少有失败的英雄，少有韧性的反抗，少有敢单身鏖战的武人，少有敢抚哭叛徒的吊客；见胜兆则纷纷聚集，见败兆则纷纷逃亡。”这就难免出现“土崩瓦解”的结果。由此作者在文章最后一个层次深刻地指出：“多有‘不耻最后’的人的民族，无论什么事，怕总不会一下子就‘土崩瓦解’的……优胜者固然可敬，但那虽然落后而仍非跑至终点不止的竞技者，和见了这些竞技者而肃然不笑的看客，乃正是中国将来的脊梁。”
(2)横向分论式。这是一种围绕着中心论点的论证而设立若干分论点，各分论点之间以同等地位平列安排的横向铺排式结构。各层次之间的关系是并列的，而不是相互牵制的，层次的先后顺序没有不可调整的逻辑关系，适当地调整也不妨碍中心论点的论证。
第二节 议论文写作的注意事项
一、议论文语言表达的基本要求
(一)表达准确
议论文的语言，必须是准确的。因为议论文是讲道理的，要讲清道理，就必须有明确的概念、准确的判断和严密的推理。而反映这些概念、判断和推理的词句、句群以及段落，自然也必须是准确的。
议论文的准确性主要表现在以下三个方面：
第一，把握语言的分寸感。在不同的对象、场合，根据不同的写作目的，来选择不同的词语，恰如其分地表达自己的观点，议论文语言的准确，首先表现为把握语言的“分寸感”。
第二，用词贴切，用句规范。贴切，就是说，一个意思是只有一个词可以表现它的，这个词在同一种语言中没有任何其他词可以代替它，一定要找到它使用才好。规范，就是句子合乎语法逻辑，这就需要在用词上，尤其是在用同义词、反义词上下工夫，反复掂量，严加挑选。古人讲“百炼为字，千炼为句”，说的就是炼字、炼句这两个方面。
第三，恰当地进行修饰与限制。申论文章为了论证严密，常常需要多层次的修饰与限制，以避免片面化、绝对化、不周密等毛病的出现，这充分体现在状语和定语的运用上。
(二)高度概括
概括是指抓准事物特征，反映普遍本质，做到文约而旨丰，词简而理周，这就需要在深刻认识事物的基础上删繁就简，在精练上下工夫。要做到必要的话一句不少，不必要的话一字不多，言简意赅，干净利落。
在记叙文中，语言应当是越具体、越形象越好，而在议论文中，即使是叙述事实，援引事例的部分，也基本采用概括叙述的方法；特别是在叙述后，必须对材料进行归纳、总结、概括出抽象道理来，这样文章才能避免就事论事，使认识深入到事物的内部。
(三)观点鲜明
主要表现在两个方面：一是论点的表述要鲜明，决不含含糊糊，模棱两可；二是赞成什么、反对什么、爱憎分明、褒贬判断明确、鲜明的感情色彩贯穿在行文当中，使读者从字里行间不难体会到作者的倾向性。
(四)生动形象
许多人存在这样一种误解，认为议论文的语言不具有生动性，只是死板的说教而已，其实不然。议论文的语言也要具有生动性，但它并不是像文学作品那样为了艺术地再现现实生活，而是为了使论述更有说服力和感染力。如果在抽象道理的论述中，穿插一些具体的形象，使议论不仅结构严密、逻辑性强，而且富有形象性，把抽象的道理和具体的形象结合起来，就可以把问题分析得更清楚，将道理讲得生动活泼，引起人们阅读的兴趣。
在具体运用方面，可以是用形象作为由头，引出正文；可以把形象作为依据，提供证明；可以用夹叙夹议的方式，议论和形象融为一体等。采用什么方式，都要从议论的内容出发，根据议论说理的需要出发。
二、申论议论文写作中的常见问题
(一)偏离材料主旨
给定材料作文，首先必须读懂给定材料，正确理解材料的主旨，总体上把握材料的精髓，然后才能进入写作程序。切不可断章取义，或望文生义，执其一端，或把枝叶当主干，或只见树木不见森林，未明白题意就匆匆忙忙下笔，造成审题失误，导致行文偏离题意。
在行文之前一定要读懂材料，准确立意，也就是说要全面分析、研究材料，分清主次，抓住精髓，选准最佳角度，在确定中心后方可动笔。
(二)材料使用不当
议论文中的论证部分是由申论材料引发而来的。写议论文，切忌开头不引述材料，其他文体也不能整篇脱开材料、开头不引述材料而在论证过程中使用，就把话题引子当成了论据，使读者(评卷人)不明白你的中心是根据什么提出来的。如果整篇文章不见所给定的材料，你的作文与试题提供的材料和写作要求则无法直接联系起来，使人产生一种另起炉灶的感觉。因此，给定材料作文一定要正确使用给定材料，议论文一开头即要引述材料，论证时还要回头再扣住材料。
(三)行文不合题意
申论试题一般包括两个部分：一部分是材料，另一部分是写作要求。写作要求或以提示语出现，或另列出“要求”、“注意”。审题时，不仅要吃透材料，还必须看清写作的具体要求，按照试题的指令写作。特别要注意场合、身份等方面的要求；切忌不看要求，或未看清题目要求，就匆匆下笔。在评卷中发现，有些报考者的作文若抛开试题的限制评判，确是好作文，但是未按指令写作，不合题目要求，此类试卷只能被评为三类以下。
第二章 应用文
应用文的种类很多，但与《申论》考试密切相关的主要有以下几种：汇报提纲、报告、讲话稿、发言稿。但这并不是应用文类型的全部，还有请示、通知、意见等有可能在申论考试中涉及的应用文类型。了解并熟悉应用文类型对于更好地应对申论考试，具有十分重要的意义。因此，本章总结出有可能考查的应用文类型，供报考者备考。
第一节 汇报提纲
汇报提纲是总结的一种形式，是党政机关、企事业单位、群众团体，向上级领导机关或领导人汇报工作时所使用的一种应用文，涉及内容广泛，应用也非常广泛。
一、汇报提纲的分类
汇报提纲的内容主要是反映某项工作在一定阶段的进展情况，或者是贯彻执行某项政策、法令、指示的情况。一般分三大类：
一是用于向前来视察、检查工作的上级领导汇报；
二是主动向上级领导全面汇报工作或定期向直接上级书面报告工作；
三是就某一项重点工作向上级领导汇报，以求解决的方案。
汇报提纲并非仅用于向上级汇报，还常常用于向群众汇报。
汇报提纲可以机关名义，也可以个人名义；可以是书面形式，也可以是口头形式，因事、因情、因境制宜。
二、汇报提纲的结构及写作指导
汇报提纲包括标题、正文、署名及日期三个部分。
(一)标题
一般有三种书写方式：
1.事由加文种。 例如：
关于全国十运会筹备工作进展情况的汇报
长江电子科技股份有限公司关于未来几年企业发展的汇报
2.听取汇报对象(机关或个人或会议)加文种。 例如：
向中组部汇报提纲
向温家宝总理汇报提纲
向扬子乙烯工程领导小组第四次会议汇报提纲
3.经验总结式的标题。 例如：
着手当前 抢抓机遇 推进专业厂改制
放眼未来 谋求发展 争做行业小巨人
——关于为完成股份公司全年目标而奋斗的情况汇报
(二)正文
这是汇报提纲的核心、重点、关键。要写明工作情况、经验体会、问题教训、今后打算，以及需要上级领导帮助解决的一些问题和建议，目的是让上级了解情况。因此，在汇报中不要作过于详细的叙述。
向本系统以外领导汇报，一般还有必要先简要介绍一下本机关(或企事业或群众团体)概况。汇报提纲的写作一定要注意重点突出，针对性强。要根据汇报对象写作，言简意赅，直接切入重点，切忌泛泛而谈，不着边际。
(三)署名及日期
有写在正文右下方的，也有直接写在标题下的。
第二节 报告
报告“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问”。报告是一种呈阅性的上行文，主要用于下级机关向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问等。
一、报告的分类
报告的分类情况比较复杂，从不同的角度分有不同的种类。
按内容分为情况报告、工作报告、答复报告、和报送报告四种。
按行文目的分为呈报性、呈转性报告。
按性质划分为综合报告、专题报告。
按时限可分为例行报告和不定期报告两种。
二、报告的结构及写作指导
报告的写作一般由标题、主送机关、正文、落款和日期组成。
报告的标题要完整规范，应由发文机关、事由、文种三要素组成。有时可省略发文机关，如《关于防控禽流感工作情况的报告》，但在落款时必须写明发文机关名称。
报告的正文一般由报告缘由、报告事项、结束语三部分组成。缘由为开头部分，以简明的语言概括报告的基本情况后，常用“现将有关情况报告如下”引出下文的具体内容。报告的内容是报告的主体，也是核心。一般情况下，这部分要写出四个方面的内容，即陈述基本情况、归纳主要经验、说明存在的问题、提出今后的措施。若是综合报告，要将内容正确地分类，有分析有综合，中心突出，点面结合；若是专题报告，要突出“专”字，内容单一。
结束语单独一行，如是工作、情况报告，其结尾惯用语为“特此报告”；回复报告多用“专此报告”结尾；建议报告可用“以上报告如无不妥，请批转执行”结尾；呈报性报告常用“请审阅”、“请收阅”等作结语。最后写明日期。
三、真题范文
例：2004年中央、国家机关公务员录用考试《申论》试卷第二题
题目要求：
假设给定资料中有关我国城市交通拥堵的问题在你市都存在，你作为市交通主管部门的负责人，请根据给定资料，写一份“关于我市交通拥堵情况的报告”。(50分)
要求：
(1)简要介绍情况，恰当分析原因，提出全面、明确、可行的对策。
(2)条理清楚，语言流畅。
(3)作答在答题卡上的指定位置(作答在其他位置上一律无效)。
(4)字数不多于1500字。
模块六 申论理论基础与热点聚焦
第一章 申论理论基础
从申论考试命题的角度来看，构建社会主义和谐社会理论和科学发展观是当前的理论热点，近几年的中央、国家和各省市的公务员考试都是围绕这些理论来命题的，只是命题的切入点不一样而已。本章我们重点分析这两个理论的含义和指导意义。报考者在分析具体问题时，要以此理论为指导，透过现象看清本质。
第一节 科学发展观
理论直击
在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。
科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
科学发展观，是立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。进入新世纪新阶段，我国发展呈现一系列新的阶段性特征，主要是：经济实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平，同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣，同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在，可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。
这些情况表明，经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。当前我国发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段基本国情在新世纪新阶段的具体表现。强调认清社会主义初级阶段基本国情，不是要妄自菲薄、自甘落后，也不是要脱离实际、急于求成，而是要坚持把它作为推进改革、谋划发展的根本依据。我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。
核心解读
一、科学发展观第一要义是发展
科学发展观第一要义是发展。这同党中央一再强调的科学发展观首先是用来指导发展的思想是一脉相承的。
第一，坚持用发展的办法解决前进中的问题，是新中国成立以来特别是新时期以来我国的一条基本经验。马克思指出：“一定物质财富是一切人类生存的第一个前提，即一切社会历史的第一个前提。”毛泽东同志指出：“社会主义革命的目的是为了解放生产力。”我国的社会主义制度是在半殖民地半封建社会的基础上建立的。革命胜利后，加快经济社会发展，不断满足人民日益增长的物质文化需要，是执政党义不容辞的使命。新中国成立后，党领导人民完成了社会主义“三大改造”，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，取得了社会主义革命和建设的巨大成就，但也经历了严重挫折。党的十一届三中全会以后，我们党作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。邓小平同志指出：“中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展。”“发展才是硬道理。”江泽民同志也指出：“党要承担起推动中国社会进步的历史责任，必须始终紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务，把坚持党的先进性和发挥社会主义制度的优越性，落实到发展先进生产力、发展先进文化、实现最广大人民的根本利益上来，推动社会全面进步，促进人的全面发展。”改革开放29年来的实践证明，坚持以发展为主题，用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决前进中的问题，就能推动中国特色社会主义事业不断前进。
第二，发展对于我国新世纪新阶段全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有决定性意义。经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，我国发展已经站在一个新的历史起点上。但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。我们党要团结带领全国各族人民，完成新世纪三大历史任务，在中国特色社会主义道路上实现中华民族伟大复兴，必须始终抓好发展这个党执政兴国的第一要务。应当看到，实现全面建设小康社会和现代化建设第三步战略目标，进一步提高人民物质文化生活水平，要靠发展；增强我国综合国力，实现中华民族伟大复兴，要靠发展；坚持“一国两制”方针，实现祖国完全统一，要靠发展；履行维护世界和平与促进共同发展的责任，在风云变幻的国际局势中立于不败之地，要靠发展；解决我国经济和社会生活中的各种矛盾，维护社会稳定，要靠发展；增强国防实力，维护国家安全，要靠发展；解决人们的思想认识问题，说服那些不相信社会主义的人，坚定对社会主义和祖国未来前途的信念和信心，最终也要靠发展。因此，坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，任何时候任何情况下都不能动摇、不能放松。
第三，科学发展观是与时俱进的马克思主义发展观。发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。离开发展，就无所谓发展观。科学发展观是用来指导发展的，离开了发展，科学发展观就成了无源之水、无本之木，强调深入贯彻落实科学发展观也成了无的放矢。发展是一个永无止境的历史过程，指导发展的观念也必须与时俱进。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央立足社会主义初级阶段基本国情，牢牢把握新世纪新阶段我国发展的阶段性特征，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求，明确提出了科学发展观的重大战略思想。科学发展观，继承和发展了党的三代中央领导集体关于发展的重要思想，既强调要时刻铭记发展是硬道理的战略思想，紧紧抓住发展这个党执政兴国的第一要务，牢牢扭住经济建设这个中心，坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断解放和发展社会生产力；同时强调要着力把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题，提高发展质量和效益，努力实现以人为本、全面协调可持续的科学发展，实现各方面事业有机统一、社会成员团结和睦的和谐发展，实现既通过维护世界和平发展自己、又通过自身发展维护世界和平的和平发展，从而丰富和发展了马克思主义发展观。
二、科学发展观核心是以人为本
科学发展观核心是以人为本。以人为本是党的十六大以来党中央突出强调的一个重要思想和基本要求。它之所以是科学发展观的核心，主要有以下三方面原因。
第一，以人为本是历史唯物主义的一项基本原则。以人为本，作为一种社会思潮和价值观念，古已有之。我国古代思想家早就提出“民唯邦本，本固邦宁”“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。近代西方人本主义反对迷信、崇尚科学，反对专制、崇尚自由，反对神性、张扬人性，对于反对封建主义、推进人的解放起到过一定的积极作用。但人本主义离开具体的历史条件，离开人的社会性，以抽象的、永恒不变的人性说明社会历史，在本质上是为资产阶级取得和维护统治地位服务的。马克思主义在科学阐明人类社会发展规律的同时，也指明了人民群众创造历史的规律，强调人民群众是历史的创造者，是推动社会发展的决定性力量；人民群众是生产力中最活跃、最革命的因素，创造了社会的物质财富和精神财富，从而第一次把以人为本的思想建立在历史唯物主义的科学基础之上，成为指导无产阶级改造客观世界和主观世界的一项重要思想原则。
第二，以人为本是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现。科学发展观强调的以人为本，与我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和立党为公、执政为民的本质要求是完全一致的，与我们党提出的始终代表中国最广大人民的根本利益是完全一致的。胡锦涛同志指出，相信谁、依靠谁、为了谁，是否始终站在最广大人民的立场上，是区分唯物史观和唯心史观的分水岭，也是判断马克思主义政党的试金石。对于马克思主义执政党来说，坚持立党为公、执政为民，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化，始终是最紧要的。中国共产党始终坚持人民的利益高于一切，党除了最广大人民的根本利益，没有自己的特殊利益；党的全部任务和责任，就是带领广大人民实现自己的根本利益。无论是战争年代浴血奋战推翻“三座大山”，无论是建立社会主义制度、开展大规模的社会主义建设，还是进行改革开放和社会主义现代化建设，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。以人为本的人，指的是最广大人民群众。在当代中国，就是以工人、农民、知识分子等劳动者为主体，包括社会各阶层在内的广大人民群众。以人为本的本，就是根本，就是一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本，就要牢记党的根本宗旨，始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的最高标准，坚持尊重社会发展规律和尊重人民历史主体地位的一致性，坚持为崇高理想奋斗和为最广大人民谋利益的一致性，坚持完成党的各项工作和实现人民利益的一致性，切实把立党为公、执政为民的要求具体地、深入地落实到党和国家制定和实施方针政策的工作中去，落实到各级领导干部的思想和行动中去，落实到关心群众生产生活的工作中去。
第三，以人为本全面回答了科学发展观的一系列基本问题。
延伸阅读
关于深入贯彻落实科学发展观的若干重大问题
温家宝科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。在全党开展深入学习实践科学发展观活动，就是要把各方面的积极性真正引导到科学发展轨道上来，抓住机遇，应对挑战，在新的起点上，实现更长时间、更高水平、更好质量的发展；实现经济发展与社会进步结合，政治体制改革与经济体制改革结合，开放兼容与自主创新结合，时代精神与文化传统结合的全方位发展。我们必须从国际和国内大局出发，进一步增强贯彻落实科学发展观的紧迫感和自觉性，着力破解制约科学发展的矛盾和难题，加快构建有利于科学发展的体制和机制，提高领导科学发展的能力和素质，努力开创科学发展的新局面。
一、必须加强和改善宏观调控，促进经济长期又好又快发展
科学发展观的第一要义是发展。发展，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有决定性意义，始终是我们党执政兴国的第一要务，是解决中国一切问题的关键。科学发展观要求的发展，是好中求快、又好又快的发展，是速度与结构、质量、效益相统一的发展，是长期、稳定、可持续的发展。
近几年，我国取得了举世瞩目的发展成就。最显著的是，保持了经济平稳较快发展，避免了大的起落。2003—2007年，国内生产总值年均增长10.6%，是改革开放以来增长速度快、持续时间长、平稳程度高的最好时期之一。
我们始终坚持把保持经济平稳较快发展，防止出现大的起落，作为促进科学发展的首要目标。按照这一目标要求，加强和改善宏观调控，切实防止苗头性问题演变成趋势性问题，局部性问题演变为全局性问题。一是正确把握宏观调控的方向、力度和节奏，努力提高调控的有效性。我们既注重保持宏观经济政策的连续性和稳定性，又适时适度进行调整。更好地发挥市场配置资源的基础性作用，正确履行政府调节经济的职能，主要运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，有效克服市场缺陷和应对突发事件的冲击。二是抓住关键，突出重点，努力提高调控的针对性。我们及时发现和解决影响全局的倾向性、关键性问题。针对粮食减产、农业基础薄弱的问题，持续加大财政投入和政策扶持力度，促进了粮食稳定增产和农民持续增收。针对投资增长过快、货币投放过多、贸易顺差过大的问题，严格把好土地、信贷“两个闸门”和市场准入门槛，合理调控货币总量，多次调整出口退税率和关税税率，改革人民币汇率形成机制，增强汇率弹性，使“三过”问题得到缓解。针对结构性、输入性的物价上涨问题，采取增加有效供给、抑制不合理需求等一系列政策措施，居民消费价格涨幅下降，通胀势头得到初步遏制。三是区别对待，有保有压，努力提高调控的灵活性。既合理控制总量，又积极调整结构。一方面，坚决抑制投资需求膨胀，遏制高耗能、高污染和资源性产品出口，加快淘汰落后生产能力；另一方面，不断加强薄弱环节和重点领域，加大对农业发展、节能减排、自主创新、改善民生、中西部地区发展和深化改革等方面的支持力度。
我国经济实现了30年的快速增长，实属不易。要把经济发展的良好势头长期保持下去，更为艰难。我们要清醒地看到，2008年是近几年经济发展最困难的一年。国际金融经济形势更加复杂多变。国际金融市场动荡加剧，全球经济明显减速，整个形势还在进一步恶化。国际油价虽有所回落，但仍在高位波动，通胀压力还不小。这些不利因素对我国的影响已经并会继续显现，对此要有充分的估计。国内经济运行中的突出问题也不少。价格上涨压力尚未根本缓解，煤电油运供应紧张，一些地区和行业增长速度明显回落，股市、房市波动较大，财政减收增支压力增加。近期我们对宏观经济政策及时进行了有针对性的调整，今后几个月，还要密切观察和有效应对形势变化，努力实现全年经济平稳较快发展，为2009年打好基础。我们不但要看到2008年和2009年，还要看得更长远一些，要自觉按照科学发展观的要求，努力促进国民经济长期又好又快发展。从宏观上看，必须重点解决以下三个问题。
第一，把握好经济平稳较快发展和抑制通货膨胀的平衡点。前几年我国经济增长较快、物价水平较低，这在世界上是少有的。从国际经验看，长期保持高增长、低通胀是很困难的。2008年以来我国经济增速高位回落，通货膨胀压力加大，世界经济形势不利变化对我国的影响可能还会加重。在复杂的国内外形势下，既要保持经济平稳较快增长，又要把物价控制在可承受的范围内，难度很大。这就要求我们密切关注形势变化，适时适度地调整宏观经济政策，增强调控的针对性、灵活性和有效性，把握好发展经济与控制物价两者平衡点，防止顾此失彼。必须清醒地看到，没有一定的经济增长速度，就业、财政收入、社会发展都会出现困难，民生问题难以改善，影响社会稳定的因素就会增多。在当前国际金融经济动荡的形势下，要把保持我国经济平稳较快发展摆在更重要的位置。同时，也必须充分认识通货膨胀对经济发展、人民生活和社会稳定的危害性，任何时候都不可掉以轻心。
第二，进一步扩大国内需求特别是居民消费需求。我国经济运行中总量矛盾始终与结构性矛盾交织在一起。虽然总需求比较旺，但内需占总需求的比重逐年下滑，居民消费尤其是中低收入居民消费、农村消费增长较慢。在当前世界经济增长减缓、出口形势严峻的情况下，扩大内需特别是消费需求，对于拓展经济发展空间、促进国际收支基本平衡和防止经济下滑尤为重要。从中长期看，扩大消费具有巨大市场潜力和发展空间，这是我国的优势，也是抵御外部冲击的重要基础。必须坚持把扩大内需作为经济发展的基本立足点，在优化结构的基础上保持合理的投资规模，下决心调整国民收入分配格局，着力扩大消费需求特别是居民消费需求，统筹解决影响即期消费的体制性问题，减轻和消除居民扩大消费的后顾之忧，提高消费对经济增长的贡献率。
第三，努力促进国际收支基本平衡。近几年来，我国国际收支持续“双顺差”，外汇储备大幅增加，这是我国发挥优势，积极参与国际竞争的结果。保持必要的外贸顺差和外汇储备，对于经济发展、增加就业和抗御风险是必需的。但外贸顺差过大、外汇储备过多，也会加剧贸易摩擦，加大金融调控和外汇储备资产经营管理的难度，降低货币政策有效性和资源利用效率。同时，经济增长过度依赖外需会挤压国内有效需求，增加外部冲击的风险。这是需要努力缓解和避免的。我们必须深化涉外经济体制改革，完善国际收支调控体系和机制，促进国际收支基本平衡。
二、必须统筹城乡发展，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重
农业、农村和农民问题，始终是关系党和国家工作全局的根本性问题。必须懂得，中国现代化的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。这几年，我们不断加强“三农”工作，把促进农业增产和农民增收作为首要任务，在制度、政策和投入方面采取了一系列重大举措。取消农业税，终结了农民种田交税的历史，建立农业补贴制度，大幅度增加农业投入，极大地调动了农民积极性，农业连续增产和农民持续增收，这对于控制通货膨胀、促进经济平稳较快发展、保持社会和谐稳定发挥了关键性作用。同时也要看到，我国农业和农村发展仍处在一个艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村经济社会发展滞后、城乡居民收入差距扩大等问题相当突出，农业农村仍然是我国发展中最薄弱的环节。全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。实现科学发展，关键要下更大的决心、花更大的气力、用更多的力量，解决好“三农”问题。
第二章 申论热点聚焦
本章延伸阅读所辑文章均为中央及地方领导或专家学者的精彩论述。每篇文章分析透彻，行文规范，对策得当，是不可多得的申论绝佳范文。报考者可反复诵读、研习其文章架构、论证流程和规范的语言表达。特别说明：我们所辑热点并非押题所用，望请报考者莫本末倒置。掌握其“道”，方是正道。
第一节 政治维度
理论论述
人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来，我们积极稳妥推进政治体制改革，我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。
深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家；坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。
命题切入点一：问责制
一、热点分析
行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。
当前我国行政问责制存在的问题有：
(一)职责不清和职能交叉，责任主体难以明确
行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。
由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位，导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面。
(二)以同体问责为主，异体问责相对薄弱
根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失，我国目前的行政问责，以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责，问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度，也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。
(三)问责范围过于狭窄
时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。
(四)行政问责制的相关法制不完善
二、政策链接
关于实行党政领导干部问责制的暂行规定
第一章总则
第一条为加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平，根据《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规和《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本规定。
第二条本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。
第三条对党政领导干部实行问责，坚持严格要求、实事求是，权责一致、惩教结合，依靠群众、依法有序的原则。
第四条党政领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第二章问责的情形、方式及适用
第五条有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：
(一)决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；
(二)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；
(三)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；
(四)在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；
(五)对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；
(六)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；
(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。
第六条本地区、本部门、本系统或者本单位在贯彻落实党风廉政建设责任制方面出现问题的，按照《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，追究党政领导干部的责任。
第七条对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。
第八条党政领导干部具有本规定第五条所列情形，并且具有下列情节之一的，应当从重问责：
三、延伸阅读
党政领导干部问责走向法制化
竹立家
2009年5月22日中共中央政治局会议审议并通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，是对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规。随着酝酿已久的《暂行规定》出台，我国在制度层面基本完善了对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制，对全面保证公共权力的运行质量和提高党的执政能力将起到重要作用，也将极大地推动社会主义政治文明和服务型政府的建设。
近几年来，随着一些“公共突发事件”曝光率增强和公共权力运行透明度提高，“官员问责”成为社会公众和媒体关注的热点，一些地方政府出台了相关的行政问责法规，把责任追究机制引入行政管理之中。但各地由于在行政问责范围、标准和程序上缺乏统一性、规范性和严肃性，也引起很大的争议。十七届中央纪委第三次全会提出：要“积极推行党政领导干部问责制，严肃追究给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的行为”。这一表述为官员问责范围和标准提供了依据，《暂行规定》的出台，是使“党政领导干部问责”步入法制化的重要步骤。
首先，问责的对象范围或客体是负有领导和决策责任的“党政领导干部”。与以往“问责”基本上是行政系统内部问责的方式不同，《暂行规定》明确地把党委系统也纳入问责体系，把问责的范围覆盖到政府和党委两个系统，消除了以往只在行政系统问责、而同样负有领导和决策责任的党委系统却置身事外的疑虑，使问责更加规范合理。同时，问责的对象是各级各类党政系统“负有决策领导责任”的“领导干部”，而不是承担事务性工作的全体公务员。公务员在执行事务工作过程中违纪违法，按照公务员法及相关法律和纪律处分条例规定执行。例如，某公务员开会睡觉，有纪律处分条例，该怎么处分就怎么处分，与问责无关，不能用问责制代替纪律和法律追究。从国际惯例来看，问责制属于政治层面的制度安排，而不是法律层面的制度安排，那些负有决策及政治责任的官员是问责的主要对象，如果随意扩大问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。
其次，问责制是对负有决策领导责任的官员从政过程及公共权力使用过程的“不作为、无作为、作为不力、乱作为”的控制和监督。目的是对那些可能“庸、懒、无德行、无政治责任品格”的官员适时监控，使他们在从政过程中不敢懈怠。否则，他们对自己的行为要负政治责任、道德责任和行政责任，必须引咎辞职或勒令辞职。至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员，则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理，负有相应的法律责任和纪律责任。例如，报载德国某市规定，乘坐公交车时必须为60岁以上的老人让座，而市长本人一次乘车时由于专心看报，没有注意到身边站着一位老妇人，而没有让座，结果被一位市民拍照送到电视台曝光，引起市民不满，最后引咎辞职。市民认为这样一位没有爱心、没有道德的人当市长，公众实在不放心，不能指望他照顾好公众利益，更不能成为公众的楷模，他必须为自己身为市长的行为负起“道德责任”，必须辞职。这就是“问责制”的实质，要“权责一致”，领导必须承担更大的政治、道德和行政责任。
再次，负有决策和领导责任的官员被“问责”以后，无论是勒令辞职还是引咎辞职，在现代民主政治体制下，政治生命基本到此为止，复出的可能微乎其微，要重新取得公众的信任很难。否则，问责制对那些政治和道德责任心不强的官员就没有威慑力，就起不到法规应有的效力，失去了应有的严肃性。一个人敢于蔑视“公共权力”的重大责任，特别是政治责任和道德责任，拿党、国家、社会和人民的重托当儿戏，公权不作为或乱作为，证明这个人基本丧失了为公共利益献身的“公共精神”，也丧失了在任何公共岗位工作的政治和道德素质，不适合再谋“公职”。近期，社会和媒体热议被问责官员异地复出问题。有人说某某被问责官员是“学习型”官员或“有能力的人”等，不用浪费人才了，这种观点没有真正理解问责制的实质。问责制的实质不是一个人的“才”，而是掌握“公共权力”的官员的“责”。是对“公共权力”的责任与敬重，是对公共利益的负责精神。从已经发生的重大公共事件的典型案例来看，被问责的官员大多缺乏政治责任心、道德责任心和行政责任心，失去民心和社会公信力，复出会给政府形象造成不良影响。
命题切入点二：政府职能转变
一、热点分析
转变政府职能存在的问题：
(一)对政府职能认识不清。我国的政府管理模式来源于前苏联，政府包揽所有政治、经济、文化，社会事务。现在我们构建社会主义市场经济体制，要求转变政府职能，实行政企分开、政事分开、政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管，认为这样做十分妥当，不会出现管理真空。
(二)政府及其工作人员留恋权力。在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的留恋使市场机制难起推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争，结果是力不从心，权力通常占据上风，致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。
(三)社会自我管理、自我服务的功能不健全。转变政府职能，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同社会自身的管理和服务是否健全密切相关。在过去的计划经济体制下，社会的自我管理和自我服务的功能先天不足，因而所有的事务必须由政府管理。改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变，社会的自我管理和自我服务功能也日益完善，且表现出与经济发展水平同步的趋势，经济越发达的地区，社会功能越齐全；相反在一些落后地区，因社会自身功能不全，严重制约了政府职能转变的速度。在发达地区可以交由社会管理的事务，在落后地区还必须由政府统管起来，这反过来又阻碍了市场机制的发育。
(四)政府工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。改革开放以来，我国教育事业迅猛发展，国民的整体素质有较大提高。随着国家公务员制度的实行，政府工作人员的素质也有很大提高。但从总体上讲，政府工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距，不能适应时代发展和社会的要求。一是对转变政府职能提高行政效率的重要性认识不足。认为行政工作效率不易衡量，担心职能转变会引起负面影响。二是对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定。不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强。三是等待观望，不敢创新。虽然他们也赞成转变政府职能，但行动上却等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄，缺乏创新意识，也不愿主动探索。四是胸无大局，思考问题往往从小集团、或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是为人民服务意识淡薄，工作不负责任，方法简单，方式粗暴。凡此种种都说明部分政府工作人员的素质与社会主义市场经济发展的要求，与转变政府职能、提高行政效率的需要不相适应。
二、政策链接
关于深化行政管理体制改革的意见
(2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过)
为贯彻落实党的十七大精神，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议研究了深化行政管理体制改革问题，提出如下意见。
一、深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性
党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。改革开放特别是党的十六大以来，不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强；政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，行政监督进一步强化；廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。
当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。深化行政管理体制改革势在必行。
第二节 经济维度
理论论述
实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。要大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。
(一)提高自主创新能力，建设创新型国家。这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。要坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面。认真落实国家中长期科学和技术发展规划纲要，加大对自主创新投入，着力突破制约经济社会发展的关键技术。加快建设国家创新体系，支持基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导和支持创新要素向企业集聚，促进科技成果向现实生产力转化。深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。实施知识产权战略。充分利用国际科技资源。进一步营造鼓励创新的环境，努力造就世界一流科学家和科技领军人才，注重培养一线的创新人才，使全社会创新智慧竞相迸发、各方面创新人才大量涌现。
(二)加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。这是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强，振兴装备制造业，淘汰落后生产能力；提升高新技术产业，发展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等产业；发展现代服务业，提高服务业比重和水平；加强基础产业基础设施建设，加快发展现代能源产业和综合运输体系。确保产品质量和安全。鼓励发展具有国际竞争力的大企业集团。
(三)统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度，严格保护耕地，增加农业投入，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平。以促进农民增收为核心，发展乡镇企业，壮大县域经济，多渠道转移农民就业。提高扶贫开发水平。深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。
(四)加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。发展环保产业。加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境。加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献。
命题切入点一：企业改制
一、热点分析
近些年，一些国有企业和集体企业分别改制为股份合作制企业、有限责任公司、股份有限公司、中外合资企业等。从审计调查的情况看，企业改制总的情况是好的，但也存在不少问题，亟待引起重视。
存在的问题包括：
一是部分资产未办理产权转移手续，职工身份未进行置换。一些改制企业中未按《公司法》要求进行更名，有的虽进行了更名，但资产转移手续均未办全，未办理的有土地使用证、房产证、车船使用证、商标、自营出口权等。此外，相当一部分改制企业对职工身份未进行置换，没有通过支付经济补偿金的方式来买断职工身份，这样很可能给企业今后的发展和社会稳定留下隐患。
二是法人治理结构尚未全面建立和规范运作，企业内部管理失控的现象依然存在。随着经济体制改革的深化，政府对企业的管理逐渐由直接领导转向间接引导和宏观调控，因而强化改革企业的内部制约机制，建立法人治理结构并规范运作显得尤为重要。但目前不少改制企业股东会、董事会、监事会、经理层的法人治理结构建立和运作都存在不少问题。有的国有企业改制后，仍然停留在职工入股、企业更名，其他一切照旧，穿新鞋走老路；有的企业将“三会一层”的法人治理结构变为缺少监事会的“二会一层”；有的虽然已建立了法人治理结构，纸上明确了各自的职责权限和议事规则，但实际上得不到落实，存在“董事不管事、监事不问事、企业法人包揽事”现象，甚至投资、年度财务决算和利润分配等重大决策也由少数人说了算。由于“三会一层”的法人治理结构尚未全面有效地落实到实处并发挥应有的作用，致使部分改制企业管理失控，造成失误。
三是税收和国有资产流失现象不同程度地存在。审计调查中发现，在企业改制过程中，由于资产评估不实而造成部分税收和国有资产流失的情况在一些企业还相当严重。
四是社会统筹保险制度尚未全面有效落实。三项保险金欠缴严重。有的未实行医疗保险，有的未实行失业保险。改制企业中已实行养老、失业、医疗三项社会统筹保险制度的，欠缴、少缴“三项保险金”现象严重。
二、政策链接
中华全国总工会办公厅关于在企业改制重组关闭破产中
进一步加强民主管理工作的通知工发电〔2009〕61号
各省、自治区、直辖市总工会，各全国产业工会，中共中央直属机关工会联合会，中央国家机关工会联合会，全总各部门、各直属单位：
为更好地应对国际金融危机，推进企业改革工作顺利进行，切实维护职工合法权益，保持职工队伍稳定，现就在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的有关问题通知如下。
一、充分认识在企业改制重组关闭破产过程中进一步加强民主管理工作的重要性和紧迫性
当前，我国经济发展正处于关键时期，企业改革取得了显著成效，有关国有企业改革政策层面的问题基本解决。但是，最近一段时期以来，有些企业在改革过程中忽视职工民主权利，改制方案不公开，职工安置方案也未经职工代表大会审议通过等，导致国有资产流失，职工利益受损。引起广大职工群众的质疑和不满，引发职工群众上访事件，个别企业甚至出现极端暴力事件，给企业和地区经济发展以及社会稳定造成了十分不利的影响。继续深入推进企业改革，不仅涉及经济发展和社会稳定的大局，而且涉及广大职工切身利益，必须坚持依靠职工群众，切实加强民主管理工作，确保职工合法权益得到维护。各级工会组织要坚持以科学发展观为指导，站在构建社会主义和谐社会的高度，充分认识坚持做好改制重组关闭破产企业民主营理工作的重要性和紧迫性，自觉把在企业改制重组关闭破产过程中加强民主管理工作作为支持企业应对国际金融危机，保障我国经济发展、社会稳定的重要措施，作为工会围绕中心、服务大局的一项重要工作，切实抓紧抓实。要积极支持政府和企业严格按照有关法律法规的规定进行改制重组关闭破产，通过厂务公开、职工代表大会等民主制度，落实职工的知情权、参与权、决策权和监督权，切实维护职工合法权益。要积极配合党政有关部门，深入细致地做好职工群众的思想政治工作，向职工群众讲清楚有关企业改革的方针政策和规定，讲清楚企业改革的必要性、紧迫性以及企业的发展思路，争取职工群众的理解和支持。确保企业改制重组关闭破产依法顺利进行。确保职工队伍和社会稳定。
二、切实加强企业改制重组关闭破产中的民主管理工作
命题切入点二：统筹城乡发展
一、热点分析
我国在统筹城乡经济社会发展方面还存在五大矛盾和问题。
这五大矛盾和问题分别是：
——农村经济发展水平落后，城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。尽管我国农业农村发展取得了巨大成绩，但农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变。农民收入水平与城市居民的差距呈扩大趋势。
——城乡公共服务水平不均衡，农村社会事业发展滞后。由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距。
——农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后。农村特别是中西部地区水利、交通、电力、通信条件较差，目前全国还有2.5亿农民饮水安全缺乏保证，近100个乡镇不通公路，近1万个乡镇不通沥青路和水泥路，约200万户农村人口用不上电。一些地区村镇布局不合理，垃圾处理、生态保护设施缺乏。
——农民的民主权利和财产权利尚未得到切实保护，侵犯农民权益问题时有发生。农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生。农民工的权益保障还不到位，农民工工资水平较低，最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保护。
——以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善。我国总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高，特别需要下更大决心来调整国民收入分配结构，切实向农村特别是中西部地区农村倾斜。在规范转移支付、完善农业补贴政策、加强政府支农资金管理等方面，还有大量工作要做。一些涉及统筹城乡发展的深层次改革，如推进大中城市户籍制度改革、建立覆盖城乡的统一的社会保障体系，以及形成促进农村土地依法流转的机制等方面，也需要进一步加大改革力度。
二、对策链接
(一)培育城乡平等的国民意识
意识引导行动，或先有意识、后有行动。要想实现统筹城乡发展的目标，必须采取统筹城乡发展的行动，而要采取统筹城乡发展的行动，必先有统筹城乡发展的意识。统筹城乡发展绝不仅仅是政府的事，而是所有国民的事，因此仅政府有统筹城乡发展的意识还不够，还需要所有国民都有统筹城乡发展的意识。统筹城乡发展的核心是实现城乡平等竞争或公平竞争，因此培育统筹城乡发展的意识主要是培育城乡平等竞争的国民意识，或培养城乡公平的国民待遇意识。做到这一点绝非易事，因为中国国民受封建等级意识的毒害很深，城市居民有很强的优越意识，而农村居民有很强的自卑意识。迄今为止，我们都很容易从城乡交流的现实中发现：很多人在意识深处认为市民享有很多特权、农民不能享有国家各种福利保障待遇是天经地义的，一些人对此已习以为常、见怪不怪了。在这种国民意识下，要实现真正的统筹城乡发展显然是不可能的。因此，必须下大力气，通过多种途径和多种方式，努力培育城乡平等竞争的国民意识。
培育城乡平等竞争的国民意识要采取以下行动：党和政府要消除对宣传城乡公民平等意识的顾虑，国民地位平等只会有利于社会稳定，而不会威胁社会稳定，如果长期容许城乡公民不平等，则反而会真正威胁社会稳定；在城市市民中大规模、持续地开展尊重农民或民工(这个称谓要尽快取消)的宣传活动，对那些尊重农民或民工的人和行为进行奖励，对那些不尊重农民或民工的人和行为进行教育和惩罚；在农村居民中大规模、持续地开展“自尊、自强、自立、自信”的精神文明建设活动，鼓励农民进城与城市居民平等竞争；要求政府官员和公务员在任何场合都要做尊重农民或民工的表率；通过网络等媒体开展城乡国民平等的大讨论，激发国民的城乡平等意识等。
(二)建立城乡统一的基本制度
统筹城乡发展的关键是建立城乡统一制度。城乡统筹发展的含义可以表述为：“城乡制度统一、城乡权利平等、城乡自由互动、城乡合理分工、城乡广泛协作”，其中城乡制度统一是基础和关键。建立城乡统一的基本制度包括建立城乡统一或城乡相互衔接的财产制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度、福利保障制度和教育制度、财税金融制度等。要通过建立城乡统一的基本制度，赋予或归还农民宪法和法律规定的、与市民基本相同的产权(包括土地财产权、物质财产权、现金财产权和人力资本产权等)、自由选择权(包括自由择业权、自由迁徙权、自由投资权、自由流通权、自由退出经济组织权、自由选择经营品种权、自由选择经营方式权、自由结社权、自由表达意见权等)和平等交易权(包括平等纳税权、平等非税负担权、平等福利权、平等财政支出享受权、平等国有资产享受权、平等受教育权、平等价格权、平等选举权和被选举权、平等自我保护权、平等无偿劳动权等)。建立城乡统一基本制度是统筹城乡发展的最大难点，也是最为关键的举措。如果我们在建立城乡统一的基本制度上迈出了实质性步伐，则统筹城乡发展才会现出希望的曙光，建设社会主义新农村、“以工哺农、以城带乡”等战略才有可能取得实质性进展。
三、延伸阅读
统筹城乡发展要做到“四个防止”
高卫红
近年来，党和政府高度重视“三农”问题，统筹城乡发展迈出了坚实步伐。但另一方面，由于城乡一体化发展在很大程度上还处于探索阶段，所以在某些微观层面还存在类似于“一阵风”、“表面文章”等现象。这些现象的存在使城乡一体化发展的成果打了折扣，不利于提高农民群众建设新农村的积极性。因此，在统筹城乡发展中，亟待建立长效机制，做到“四个防止”。
第一，要坚持脚踏实地，建立长远目标，防止“一阵风”。目前在有些地方，城乡一体化发展“一阵风”现象屡见不鲜。例如，在农村垃圾处理方面，有的地方一开始紧锣密鼓，从乡镇到村庄普遍配备了设施，安排了人员，似乎从此后农村环境脏乱差现象一去不复返了，但是时隔不久，由于疏于监管，或者工作重心的转移，农村的垃圾池遍地狼藉，再也无人及时清理。在村村通油路方面，有些地方迅速行动，很快把公路修到了农民的家门口，但是剪彩的鞭炮声余音未了，就出现了公路质量和管护问题。有的地方大张旗鼓实行了农村低保，刚开始尚能够每月及时发放，不久后就不能兑现诺言，低保户抱怨一个季度还领不到一次低保金。此类现象的出现，引起群众的不满，也违背了科学发展观的根本理念。
城乡一体化发展是一个需要长期不懈奋斗的过程，不是仅靠几项政策、几年时间就可以完成的。尤其是在我国，农村人口众多，面积广大，长期以来积累的“三农”问题不是一朝一夕就能解决的。这些年来，我国提出统筹城乡一体化发展，注重城市与乡村的协调发展，让农村居民与城市居民共享改革发展的成果，这仅仅是一个开始，也是一个需要夯实基础的关键阶段。在这一阶段，必须坚持脚踏实地，着眼长远目标，耐心细致地做好一切基础工作，切不可把统筹发展变成运动式的“一阵风”。
防止“一阵风”，关键是每个地方都要设立一个统筹发展的长远规划并严格遵循。这一规划不因领导人的变动而改变，不因工作重心的转移而忽略。这一规划要全面、科学，能够为当地工作的目标考核提供参照。有了这样一个发展目标，就可以循着一个方向做下去，把统筹城乡发展的每一项工作做细做实，而不是盲目跟风或者敷衍了事。
第二，要坚持全面发展，争取以点带面，防止片面追求亮点。统筹城乡一体化发展，离不开亮点的示范引导作用。这里所说的亮点，不是形象工程的亮点，而是实实在在地能够对城乡一体化全局工作产生借鉴作用的亮点。近年来，全国各地城乡发展亮点纷呈，仅山东就有滕州的土地流转，诸城的农村社区建设，莱芜的农村居民社会化养老，寿光的现代农业等等。一些区县、乡镇、村庄(社区)也有自己的亮点。这些亮点既有看点，也有思路，既有政策措施，又有具体做法，对整个工作全局的开展产生了非常好的示范带动作用。
由于亮点的作用十分明显，各地政府非常重视“亮点工程”，但由此也在个别地方出现了片面追求亮点、忽视全面发展的现象。例如在农村文化建设方面，有一些村建设了设施齐全的文体广场，这些广场往往成为领导参观、外地观摩的“亮点工程”。但是，还有很多村庄连一个简易的篮球场都没有。在农村养老方面，有的地方只重视个别敬老院的建设，把它们建成部分老年人的幸福家园，但是还有很多农村老年人连基本生存问题都难以解决。亮点之“亮”，往往会掩盖那些较为灰暗的部分。
之所以出现片面追求“亮点”的现象，是不正确的政绩观在作怪。一是个别地方政府认为，解决“三农”问题见效慢，不易出政绩，即使劳心费力把每一个村庄都搞好了，也没有几个人能够看到。在路宽路平距离近、领导看起来又方便的地方搞建设，容易出典型出政绩被提拔。二是个别部门领导检查工作，很多时候是走既定的路线，往往是看几个点，听一听汇报，就算大功告成。这就形成了一种片面的工作评价导向，使有关领导干部越来越重视亮点的产生，形成了片面的政绩观。有这样的发展理念，也就不可能有完整全面的规划。然而，亮点再亮，也只能是“点”，我们统筹城乡一体化发展的目的，不是让一部分农村“亮”起来，而是要让广大城乡协调发展。因此，在抓好亮点的基础上，必须坚持全面发展，争取以点带面。
第三，要坚持因地制宜，尊重地区差异，防止“一刀切”。推进城乡一体化发展没有一成不变的经验和模式。在我国，由于各地经济基础不同，自然条件不同，发展水平不平衡，因此推进城乡一体化发展一定要因地制宜，采取灵活多样的方式。从发展速度来说，对于经济基础比较好、经济社会发展水平比较高的地方，其城乡一体化发展的起点可以高一些，步子可以快一些；而对于经济社会发展水平比较低的地方，在发展规划、产业布局、基础设施建设等方面，应更加注重做好基础工作，稳中求进。从发展方式来说，每一个地方都要把握好自身特点，努力发挥本地优势，切不可盲目照搬他人经验。
在当前阶段，忽视地区差异搞“一刀切”的现象并不少见。例如有个别地方在对当地气候、土壤等条件没有全面分析的情况下，盲目发动群众连片种植某种经济作物，有时给群众带来不必要的损失。有些地方一味追求土地流转的规模，不顾各乡镇土地资源特点和经济发展差异，统一制定流转指标，使基层干部无所适从。有的地方不具体分析当地的财力物力状况和群众的实际需求，在农村一律实行集中居住，不仅造成了不必要的浪费，而且导致农村建设“清一色”，无特色。
之所以出现“一刀切”现象，是因为一些地方政府在统筹城乡发展中存在急躁情绪。其初衷是可以理解的，都希望“三农”问题解决得快一些，让农民群众早一天过上好日子。于是，急于推广成功的做法，急于照搬外地的经验，结果事与愿违，事倍功半。
防止“一刀切”现象，需要做好调查研究，充分认识本地区的基本情况，摸清自己的家底。每推行一项措施，要听取专家的建议，倾听群众的心声。要尊重乡镇与乡镇的不同，村庄与村庄的差异。防止“一刀切”现象，还需要克服急躁冒进的思想，坚持水滴石穿的精神，只要找准适合当地的科学发展思路，就耐下心来，一步一步去做，坚持数年，必有好处。
第四，要坚持科学引导，调动群众积极性，防止政府包办。统筹城乡一体化发展，政府的角色是引导和服务，发展的主角是广大的农民群众。因此，要千方百计调动农民参与新农村建设的积极性和主动性，而不能实行政府包办。
近年来政府包办的现象也时有发生。例如，在某些地方，基层政府在群众反对的情况下，私自做主把农民的土地租赁给企业，引发了当地群众上访。也有些时候，只顾投入大量资金为群众办实事，忽视了调动群众的积极性，群众不理解政策，使政策大打折扣。例如，有的地方在实行被征地农民养老保险过程中，虽然政府补贴比例很高，但是部分村民对个人缴费仍有顾虑，担心将来政策会有改变，因此，对参保持观望态度，使惠民政策受到了“瓶颈”制约。
政府包办或许可以解决暂时的问题，但不是长久之计，任何好的政策措施都离不开群众的支持和参与，群众热情是城乡一体化发展的持久动力。在统筹城乡一体化发展过程中，只有充分调动起群众的积极主动性，才能够使政策发挥四两拨千斤的作用，真正把好事办好。这就需要在推行政策之时，务必要耐心做好宣传，加强引导，让农民朋友理解政策，善于利用政策机遇获得自身发展。只有这样，才能为农村的长远发展创造条件。
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